Status prawny radnego – zakończenie

Analiza statusu radnego w polskim systemie prawnym nasuwa szereg wątpliwości, z których najbardziej istotne wydają mi się te, które dotyczą charakteru samego mandatu. W problematyce tej zawiera się wiele podstawowych kwestii charakteryzujących stosunki między władzą centralną a władzami lokalnymi. Kwestie te to również poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, czy scentralizowany hierarchiczny model zarządzania lokalnego został przezwyciężony i w jakim zakresie wspólnoty samorządowe zostały upodmiotowione. Pytanie o tyle zasadne, że przecież interes społeczności lokalnych jest często inny niż interesy ogólnospołeczne i inne ma też znaczenie.

Samorządy terytorialne wykonują zadania publiczne nie zastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej. Reforma administracyjna kraju polegała na decentralizacji, czyli przekazaniu jednostkom samorządowym kompetencji administracji państwowej oraz związanych z nimi ośrodków finansowych, i stworzeniu prawnych warunków zapewniających samodzielne wykonywanie przekazanych zadań. Utworzyła warunki do tego, aby na szczeblu centralnym były realizowane zadania mające wymiar ogólnopaństwowy, natomiast sprawy o charakterze lokalnym i regionalnym na poszczególnych szczeblach samorządu terytorialnego. Nie ulega wątpliwości, że w aspekcie ustrojowo-prawnym samorządy są częścią ustroju państwowego. Należy mieć jednak również na uwadze, że władze lokalne nie tylko realizują cele państwowe w terenie, ale również mają za zadanie realizowanie celów lokalnych, które różnią się od państwowych, a przy tym są nie mniej ważne. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabierają samorządy najniższego szczebla i rola, jaką w tych samorządach pełnią radni. Ostatecznie zostały rozwiane wątpliwości dotyczące tego, czy mandat radnego ma charakter związany. Zostały rozwiane w tym kierunku, który, moim zdaniem, stoi w wyraźnej kolizji z odczuciami zdecydowanej większości wyborców.

Uważam, że wola wyborców powinna mieć charakter wiążący dla ich radnego co, być może, pozwoliłoby uniknąć wielu patologii życia publicznego. Charakter związany mandatu zmuszałby radnych do liczenia się ze swym elektoratem nie tylko w czasie kampanii wyborczej, jeśli wyborcy dysponowaliby prawem odwołania tego deputowanego, który sprzeniewierzył się wyborczym obietnicom. To ma szczególne znaczenie na szczeblu samorządów gminnych, gdzie radni podlegają społecznej kontroli, ale niestety, wyborcy nic nie są w stanie zrobić nawet wówczas, gdy ich przedstawiciel kompromituje się w sposób ewidentny.

System samorządowy budowany przez całą minioną dekadę w różnych okresach cieszył się mniejszym lub większym uznaniem. Reforma 1990 roku, która zapoczątkowała budowę samorządności uznawana była za jedną z najbardziej udanych spośród przeprowadzonych w latach dziewięćdziesiątych. Dziś społeczna ocena władz lokalnych zmieniła się diametralnie.

Prasa serwuje nam prawie codziennie informacje dotyczące radnych, którzy w swej istocie powinni stanowić wzór postępowania dla lokalnych społeczności, a tymczasem najczęściej stają się bohaterami negatywnymi. I nie ponoszą konsekwencji swego zachowania.

Myślę, że w dużym stopniu winne takiemu stanowi rzeczy jest upartyjnienie elit samorządowych, które w większym stopniu czują się odpowiedzialne przed swoją lokalną partią niż przed radą gminną czy wyborcami. Do tajemnic poliszynela należy przekupywanie radnych, obsadzanie stanowisk kuzynami, utajnianie decyzji i informacji. Korupcja osiągnęła niebezpieczny poziom powodując wybuchy skandali na najwyższych szczeblach władzy i reakcję (różnie adresowaną) aparatu sprawiedliwości. Na tych najniższych natomiast mieszkańcy wydają się całkowicie bezsilni, kiedy lokalni przedstawiciele demonstrują ewidentny brak jakichkolwiek zasad etycznych. Wszystko to prowadzi do utraty zaufania społecznego – jedynej siły, która może utrzymać samorząd przy życiu w sytuacji, gdy zachowania radnych są rzeczywiście czasami dowodem braku poczucia odpowiedzialności za sprawy publiczne.

Pojawiają się uniwersalne recepty na uzdrowienie samorządów. Najbardziej głośne jest dziś żądanie bezpośrednich wyborów wójtów i burmistrzów (zapowiadał to premier Miller w swym expose – Zgodnie z przedwyborczymi zapowiedziami wprowadzimy bezpośrednie wybory wójtów i burmistrzów – Rzeczpospolita 26 października 2001) czy jednak przekazanie władzy w ręce jednego człowieka rozwiąże problemy upartyjnienia czy korupcji? Jestem zdania, że polska samorządność nie dojrzała jeszcze do takich rozwiązań, choć wydają się one często dobrym lekarstwem na lokalne bolączki. Tyle tylko, że to prowadziłoby do koncentracji władzy na szczeblu lokalnym, a to zawsze prowadzi do zwiększenia korupcji a nie jej zmniejszenia.

Korupcja i upartyjnienie są podstawowymi chorobami samorządów. Jedyną drogą przeciwdziałania temu jest wzmocnienie opinii publicznej i kontroli ze strony społeczeństwa. A to wymaga przede wszystkim jawności decyzji i dostępu do wszelkich materiałów z nimi związanych. Każdy obywatel ma prawo wiedzieć, co i dlaczego w jego imieniu zdecydowano. Konieczne są prawne unormowania dotyczące jawności zarobków. PIT prezydenta Stanów Zjednoczonych jest dostępny dla każdego obywatela. Dlaczego w Polsce zarobki osób utrzymujących się z pieniędzy publicznych są chronione tajemnicą? Każdy mieszkaniec gminy powinien wiedzieć, ile z jego pieniędzy otrzymują burmistrz i inne osoby pochodzące z wyboru. Siatka płac pracowników samorządu winna być jawna. Praca burmistrza i wójta jest odpowiedzialna i od niej wiele zależy. Powinna być właściwie wynagradzana. Ale jeśli radni chcą przyznać sobie gratyfikacje finansowe to niech rada tego dokona na jawnym posiedzeniu, z udziałem lokalnych mediów i przedstawicieli społeczności. Próby zmiany obecnego stanu rzeczy, co wydaje się nieodzowne, powinny prowadzić w kierunku wyeliminowania wszelkich ubocznych zysków z funkcji pełnionych przez radnych i uzyskiwania jakichkolwiek korzyści udzielanych przez zarządy.

Słaba pozycja radnych powoduje, że zagrożona wydaje się sama samorządność, a to z winy słabnącego poparcia ze strony społeczeństwa. Dla dobra przyszłości kraju konieczne jest podjęcie kroków dla naprawy samorządu ze strony środowisk samorządowych, burmistrzów, wójtów i samych radnych wreszcie. Oni bowiem reprezentują ideę samorządności i oni przede wszystkim powinni zabiegać o odzyskanie zaufania społeczeństwa, nawet kosztem ograniczenia swych wąsko pojętych interesów. Należy jednak pamiętać, że próby naprawienia złej sytuacji nie powinny jednocześnie prowadzić do osłabienia samorządności, ale do jej wzmocnienia. A taki skutek mogą przynieść próby ograniczenia liczby radnych ze strony obecnych elit politycznych, co zapowiadał premier Miller w swym expose. (Koszty sprawowania władzy samorządowej mogą i powinny być niższe. Dlatego wniesiemy o dalsze ograniczenie liczby radnych i członków zarządów – Rzeczpospolita 26 października 2001). Liczba radnych została już jednak poważnie ograniczona ustawą z maja 2001 r. i dalsze jej ograniczenie może uniemożliwić radnym wywiązywanie się z ustawowych obowiązków. Każda miejska rada musi liczyć od siedmiu do dziewięciu komisji, takich jak: finansów, rewizyjna, rozwoju, tj. gospodarki gruntami, czasem razem z ochroną środowiska, komunalna, edukacji, socjalna, administracyjno-samorządowa. Jeśli radny pracuje w dwóch komisjach to w średniej wielkości mieście (50 tys. mieszkańców) może być w komisji po 5 – 6 radnych i jest to absolutne minimum, jeśli ma być zrealizowane najważniejsze zadanie demokracji samorządowej. Tych kilku radnych w komisji musi czuwać na bieżąco w takim mieście nad szkołami i przedszkolami oraz innymi instytucjami i akcjami oświatowymi, przy gospodarce komunalnej – nad stanem i rozbudową ulic, dziesiątków kilometrów sieci wodnokanalizacyjnej, trudną z reguły sytuacją domów komunalnych itd.

Wydatki na radnych i oszczędności w tym zakresie stanowią nieznaczne promile wydatków na gminę. Natomiast ograniczenie liczby radnych będzie miało kilka poważnych skutków ujemnych i jeden wątpliwy pozytyw. Znacznie słabsza kontrola ze strony radnych uniezależni urzędników i rozszerzy sferę nadużyć i korupcji. Nastąpi osłabienie demokracji reprezentatywnej. Dystans między radami a ludźmi wzrośnie, a funkcja samorządu osłabnie. Za ograniczeniem liczby radnych będzie zapewne wielu burmistrzów i urzędników, a także aparaty partyjne większych partii politycznych. Im na lepszej kontroli społecznej na ogół nie zależy, a taką rolę spełnia wielu kłopotliwych radnych.

Polska ciągle znajduje się w okresie dynamicznych przemian. Poszukiwanie optymalnych rozwiązań zawsze musi mieć na uwadze, że umacnianie samorządności powinno mieć bezwzględny priorytet. Uważam, że nie ograniczanie liczby radnych, ale bezpośrednie wiązanie ich z wyborcami jest antidotum na szereg nieprawidłowości naszego życia publicznego. Takie są odczucia społeczności lokalnych i rozwiązania odpowiadające tym odczuciom są wyzwaniem dla ekip rządzących. Wierzę, że temu wyzwaniu sprostają, że będzie podjęta głęboka, rzeczowa dyskusja i że powstanie program prowadzący do radykalnych zmian i naprawy niezadowalającej sytuacji. Jeśli działania takie uwieńczone zostaną sukcesem wtedy nikt nie będzie mógł powiedzieć, że nasze społeczeństwo nie dorosło do samorządności.

Status prawny radnego – bibliografia

Opracowania książkowe

1. Byjoch K., Sulimowski J., Tarno J.P.: Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa. Wyd. Prawnicze PWN. Warszawa 2000
2. Szreniawski J.: Ustrój administracji publicznej. Wyd. UMCS. Lublin 1995
3.             . Leoński Z.: Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce
4. Starościak J (red.).: System prawa administracyjnego. Wyd. Ossolineum 1997
5. Ofiarski Z., Mokrzyc M., Rutkowski B.: Reforma samorządu terytorialnego. Szczecin 1998

Publikacje

6.             . Krakowskie Zeszyty Sądowe. Orzeczenia Sądu Apelacyjnego w Krakowie w sprawach karnych, Nr 4 z 2000 r.
7. Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Nr 1 z 1996 r.
8. Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Nr 4 z 1999 r.
9. Stefański R.A.: Osoba pełniąca funkcję publiczną jako podmiot przestępstwa łapownictwa. Prokuratura i Prawo, listopad 2000
10. Surkont M.: Z zagadnień odpowiedzialności za łapownictwo w kodeksie karnym z 1997 r. Przegląd Sądowy Nr 5 z 1998 r.
11. Wojskowy Przegląd Prawniczy Nr 1 z 2000 r.

Akty prawne

12. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 607 z dnia 25 listopada 1994 r.)
13. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z dnia 16 lipca 1997 r.)
14. Prawo o ustroju sądów powszechnych z dnia 20 czerwca 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. nr 7, poz. 25 z późn. zm.),
15. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy. (Dz. U. Nr 66, poz. 800 z dnia 11 sierpnia 2000 r.)
16. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu. (Dz. U. Nr 66, poz. 799 z dnia 11 sierpnia 2000 r.)
17. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych województwa. (Dz. U. Nr 66, poz. 798 z dnia 11 sierpnia 2000 r.)
18. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 sierpnia 1993 r. w sprawie określenia wysokości opłaty za udzielenie informacji z rejestru skazanych oraz sposobu jej uiszczania. (Dz. U. Nr 82, poz. 387 z dnia 4 września 1993 r.)
19. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy. (Dz. U. Nr 61, poz. 710 z dnia 28 lipca 2000 r.)
20. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu. (Dz. U. Nr 61, poz. 709 z dnia 28 lipca 2000 r.)
21. Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. (Dz. U. Nr 21, poz. 124 z dnia 6 kwietnia 1990 r.)
22. Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw. (Dz. U. Nr 45, poz. 497 z dnia 15 maja 2001 r.
23. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym. (Dz. U. Nr 88, poz. 985 z dnia 20 października 2000 r.)
24. Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. (Dz. U. Nr 95, poz. 602 z dnia 27 lipca 1998 r.)
25. Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. (Dz. U. Nr 95, poz. 602 z dnia 27 lipca 1998 r.)
26. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.(Dz. U. Nr 106, poz. 679 z dnia 11 września 1997 r.)
27. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. (Dz. U. Nr 106, poz. 679 z dnia 11 września 1997 r.)
28. Ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych. (Dz. U. Nr 11 poz. 95 z dnia 8 lutego 1999 r.)
29. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. (Dz. U. Nr 91, poz. 578 z dnia 18 lipca 1998 r.);
30. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. (Dz. U. Nr 91, poz. 576 z dnia 18 lipca 1998 r.)
31. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. Nr 13 poz. 74 z 1996 r.)
32. Ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora. (Dz. U. Nr 73, poz. 350 z dnia 29 czerwca 1996 r.)
33. Ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny. (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z dnia 2 sierpnia 1997 r.)
34. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 1998 r. w sprawie wzorcowego statutu powiatu. (Dz. U. Nr 146, poz. 957 z dnia 7 grudnia 1998 r.)
35. Rozporządzenie Ministra Pracy I Polityki Socjalnej z dnia 3 lipca 1998 r. w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju. (Dz. U. Nr 89 poz. 568 z dnia 15 lipca 1998 r.)
36. Ustawa z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. (Dz. U. Nr 110, poz. 1255 z dnia 30 grudnia 1999 r.)
37. Ustawa z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi. (Dz. U. Nr 26, poz. 306 z dnia 10 kwietnia 2000 r.)

 

Charakter prawny stosunku przysposobienia

We współczesnym prawie przysposobienie (łacińskie: adoptio) oznacza nawiązanie między przysposabiającym a przysposobionym stosunku prawnorodzinnego podobnego do stosunku miedzy rodzicami a dzieckiem, zgodnie z artykułem 121 § 1 KRiO. Każdy stosunek cywilnoprawny powstaje w rezultacie zdarzenia prawnego. Zdarzeniem prawnym, którego zaistnienie powoduje skutek w postaci powstania stosunku przysposobienia, jest prawomocne orzeczenie przysposobienia. Koniecznymi elementami każdego stosunku cywilnoprawnego są: po jednej stronie prawo podmiotowe, a po drugiej stronie odpowiadający mu (to znaczy korelatywnie z nim sprzężony) obowiązek. Te dwa elementy stanowią treść stosunku cywilnoprawnego64.

Między stronami tegoż stosunku powstają takie same prawa i obowiązki, jakie istnieją między dzieckiem a jego naturalnymi rodzicami. Stosunek prawny wynikający z przysposobienia jest jednak podobny, ale nie jest taki sam jak stosunek między rodzicami a ich rodzonym dzieckiem, m.in. dlatego że w niektórych wypadkach przysposobienie może być rozwiązane. Poza tym przysposobienie nie jest jednolitą instytucją prawną. Niekiedy może ono tworzyć stosunek prawnorodzinny tylko między samym przysposabiającym a dzieckiem, bez skutków dla innych członków rodziny (tzw. przysposobienie niepełne).

W orzecznictwie funkcjonuje także inne określenie przysposobienia, a mianowicie, że jest ono aktem formalnym (orzeczeniem sądu), w którym sąd powołuje stosunek prawny między przysposabiającym a przysposobionym dzieckiem65.

W przysposobieniu upatruje się sposób zaspokojenia z jednej strony potrzeby dziecka co do wychowywania się w rodzinie, a z drugiej – potrzeby spełnienia roli rodzicielskiej przez osoby dorosłe mające i nie mające własnych dzieci. Wychowanie w zastępczym środowisku rodzinnym, w którym dziecko pozostaje w bliskich, indywidualnych stosunkach z osobami tworzącymi rodzinę, jest niewątpliwie korzystniejsze dla rozwoju dziecka niż wychowywanie się w zakładzie opiekuńczym.

Podstawową funkcją społeczną, jaką współcześnie spełnia przysposobienie dziecka, jest zastąpienie brakującego środowiska rodzinnego. Brak ten może być skutkiem śmierci rodziców, jednak najczęściej rodzice żyją, ale z różnych przyczyn nie spełniają oni należycie swoich zadań rodzicielskich66. Najważniejszym elementem oceny stanu faktycznego i celem adopcji jest dobro dziecka w ujęciu perspektywicznym, tj. mając na względzie jego rozwój ku dorosłości. Cel ten wynika wprost z normatywnego założenia, że przysposobić można tylko dziecko małoletnie i tylko dla jego dobra (artykuł 114 § 1 KRiO). By ten cel jednak osiągnąć, potrzebne jest takie środowisko rodzinne, w którym dziecko zaspokoi swoje potrzeby uczuciowe, a więc znajdzie osoby, które darzą je uczuciem i pragną spełnienia roli rodzicielskiej. Dlatego wydaje się zbyt skrajny pogląd SN, iż „celem, jakiemu ma służyć instytucja przysposobienia, nie jest interes i zaspokojenie potrzeb uczuciowych i rodzinnych przysposabiających, lecz tylko i wyłącznie dobro małoletniego dziecka”67. Trafniej byłoby powiedzieć, że wzgląd na przysposabiających nie może być jedynym celem przysposobienia, ponieważ najpierw trzeba zbadać, czy przysposobienie jest zgodne z dobrem dziecka. Nie można również pomijać postawy i stosunku emocjonalnego kandydatów na przysposabiających do konkretnego dziecka, bo bez wątpienia wpływają one na powodzenie przysposobienia w przyszłości.

W przeszłości adopcja spełniała różne cele, nie tylko o charakterze rodzinnym, ale i publicznym. Przede wszystkim adopcja miała zaradzić niekorzystnej sytuacji osób, którzy swoich aspiracji majątkowych, politycznych (dynastycznych) nie mogli zrealizować z powodu braku własnych potomków. Kontynuacja władzy danej rodziny (rodu), możliwe dzięki adopcji. Spełniała ona więc rolę odległą od tej, jaką dzisiaj przypisujemy przysposobieniu dziecka.

Po II wojnie światowej przysposobienie jako instytucja prawa rodzinnego stała się szczególnie potrzebna ze względu na znaczną liczbę dzieci pozbawionych rodziców. Dopiero w kodeksie rodzinnym (KRiO) z 1950 roku zerwano z kontraktową formą adopcji i stała się ona wyłącznie instytucją rodzinnego prawa osobowego.

O powstaniu stosunku prawnego w wyniku przysposobienia orzeka sąd opiekuńczy.

Dzisiaj z kolei niepokojąco wzrasta liczba dzieci odrzuconych przez rodziców, wychowawczo zaniedbanych i wskutek tego umieszczonych w zakładach opiekuńczych, a rzadziej w rodzinach zastępczych. Współczesna psychologia rozwojowa wskazuje na często nieodwracalne, negatywne skutki braku bliskich i stałych więzi rodzinnych dla prawidłowego rozwoju dziecka68. Chodzi tu o tzw. sieroctwo społeczne, które jest często rezultatem patologii rodziny (alkoholizm, maltretowanie dziecka, prostytucja, lekceważące podejście do życia), ale także następstwem ubóstwa, nieporadności, choroby nabytej lub wrodzonej niedorozwoju. Zwraca się uwagę na poważne dla rozwoju psychofizycznego dziecka skutki tzw. choroby sierocej, nabytej zazwyczaj wskutek braku osobistej styczności z rodzicami i długotrwałego przebywania małego dziecka w zakładzie. Remedium na te dolegliwości poszukuje się w różnych formach zastępczego środowiska rodzinnego, a zwłaszcza w przysposobieniu dziecka.

Poza tym przysposobienie pełni rolę dopełniającą rodzinę w odniesieniu do dzieci pozamałżeńskich oraz co do dzieci, których jedno z rodziców zawarło powtórne małżeństwo. Przysposabiającym jest w takim wypadku małżonek matki lub ojca dziecka, wskutek czego tworzy się tzw. rodzina zrekonstruowana.

Ustawodawca polski odrzucił kontraktową postać przysposobienia i nadał mu charakter prawnorodzinny. Samo powstanie stosunku prawnego przysposobienia jest aktem formalnym i następuje na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego, a nie z woli stron. Przysposobienie nie jest czynnością prawną. Orzeczenie to ma charakter konstytutywny i jest skuteczne erga omnes. Normatywny model przysposobienia według KRiO oparty jest na trzech podstawowych założeniach:

  • niemajątkowym charakterze adopcji,
  • realizacji postulatu dobra dziecka,
  • równym traktowaniu dzieci przysposobionych i dzieci naturalnych.

Przysposobienie nie jest instytucją jednolitą. Pewnego odstępstwa od prawnorodzinnego charakteru przysposobienia można dostrzec w możliwości rozwiązania adopcji. Trzeba jednak zaznaczyć, że rozwiązanie nie następuje na podstawie porozumienia stron, lecz jest skutkiem konstytutywnym orzeczenia sądu. Rozwiązanie przysposobienia może nastąpić tylko wtedy, gdy istnieją ku temu ważne powody (artykuł 125 § 1 KRiO)69.

64 Z. Radwański, Prawo cywilne-część ogólna, Warszawa 1993, s. 68, 137.

65 J. Winiarz, Prawo rodzinne, Warszawa 1996, s. 247.

66J. Panowicz-Lipska, Przysposobienie dziecka, [w:] Konwencja o prawach dziecka. Analiza i wykładnia, Ars boni et aequi, Poznań 1999, s. 212.

67 Orzecznictwo SN z 6.9.1968 r. I CR 249/68, OSNPC 1969, poz. 32.

68 A. Szymborska, Sieroctwo społeczne, Warszawa 1969, s. 13.

69 H. Haak, Przysposobienie – Kodeks rodzinny i opiekuńczy – komentarz, Wyd. Dom Organizatora, Toruń 1996, s. 175.

Prawa dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych i resocjalizacyjnych

W placówce opiekuńczo-wychowawczej lub resocjalizacyjnej dziecko może zostać umieszczone z dwóch przyczyn – znacznego poziomu demoralizacji oraz niewłaściwie sprawowanej opieki rodzicielskiej. Jeżeli wychowanie dziecka jest niemożliwe w rodzinie, obowiązek zapewnienia mu odpowiedniej opieki i ochrony spoczywa na państwie46.

Obowiązek ów oznacza, po pierwsze:

  • konieczność stworzenia systemu różnorodnych instytucji służących zaspokojeniu potrzeb dziecka, wyznaczonych wiekiem, zdrowiem, zagrożeniem warunków materialnych i wychowawczych, stopniem nieprzystosowania społecznego,
  • zapewnienie odpowiedniej ilości placówek, zgodnie z potrzebami środowiska lokalnego, tak aby dzieci potrzebujące pomocy i opieki mogły bez trudu znaleźć w nich miejsce.

Dla ochrony i realizacji praw dziecka obie te kwestie są istotne. Nie jest bowiem obojętne jakie to będą instytucje: czy preferowane będą np. placówki typu rodzinnych domów dziecka, czy też tradycyjne domy dziecka; formy resocjalizacji w środowisku otwartym czy izolacyjne, itp. Ważne jest, aby liczba placówek uznawanych za najkorzystniejsze dla dziecka była wystarczająca.

Podstawowe akty normatywne, które tworzą system instytucji opiekuńczo-wychowawczych i resocjalizacyjnych oraz określają sytuację prawną ich wychowanków to: ustawa o systemie oświaty47, KRiO48, ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich49 oraz ustawa o pomocy społecznej50.

Zadania opiekuńczo-wychowawcze zostały rozdzielone między resorty: edukacji, pracy i opieki społecznej oraz sprawiedliwości, przy czym główny ciężar spoczywa na resorcie edukacji, odpowiedzialnym za funkcjonowanie systemu oświaty i wychowania. W sytuacji, gdy rodzina nie zapewnia dziecku,

z różnych względów, właściwego wychowania i opieki, resort edukacji zobowiązany jest do zapewnienia dziecku miejsca w placówce publicznej, odpowiedniej do wieku i rozwoju dziecka. Działania resortu edukacji obejmują także zdecydowaną większość dzieci i młodzieży nieprzystosowanej społecznie, wymagających resocjalizacji. Placówki dla nieletnich, prowadzone przez resort sprawiedliwości są nieliczne. W systemie opieki i resocjalizacji można wymienić instytucje, w których czasowo bądź stale przebywają małoletni i nieletni. Placówki te:

  • przeznaczone są dla małoletnich i nieletnich, którzy znaleźli się czasowo lub trwale w trudnej sytuacji życiowej, są sierotami naturalnymi lub społecznymi, przejawiają zróżnicowany stopień nieprzystosowania społecznego, z wykolejeniem przestępczym włącznie,
  • zajmują się selekcją, diagnozowaniem, poradnictwem oraz pełnią zadania opiekuńczo-wychowawcze, rewalidacyjne i resocjalizacyjne.

Charakteryzując stan prawny, należy zaznaczyć, że wymienione ustawy określają rodzaje placówek, ich cele i zadania oraz zasady umieszczenia i pobytu w nich podopiecznych. Natomiast szczegółową strukturę organizacyjną poszczególnych typów placówek oraz konkretyzację zasad ustawowych możemy spotkać we wzorcowych statutach wydawanych zazwyczaj w aktach o charakterze wykonawczym (rozporządzeniach, zarządzeniach).

Na przykładzie placówek opiekuńczo-wychowawczych i resocjalizacyjnych widać wyraźnie jak wiele występuje niedociągnięć w zapewnieniu dzieciom i młodzieży ochrony ich praw. Dotyczy to zarówno prawa jak i praktyki.

Każde dziecko umieszczone w jakiejkolwiek placówce ma takie same prawa konstytucyjne jak inne dzieci. Sposób korzystania z praw oraz możliwość ich ograniczania są uzależnione od rodzaju instytucji oraz powodu umieszczenia dziecka w placówce. Inna jest sytuacja, gdy dziecko umieszczone jest za zgodą rodziców przez władze oświatowe, a inna, gdy kieruje je sąd rodzinny. Realizacja celów, dla których umieszcza się dzieci w placówkach, wymaga zapisania – obok praw konstytucyjnych – praw specyficznych, wynikających ze specyfiki i typu placówki. Prawa, które w placówkach różnego rodzaju nabierają określone treści to:

  • prawo do opieki i ochrony (wynika stąd konieczność tworzenia przez państwo różnego rodzaju instytucji i placówek, które zapewnić mogą dziecku odpowiednie warunki życia i rozwoju, gdy zadań tych nie może wypełniać rodzina; zgodnie z ustawodawstwem polskim, dziecko może zostać umieszczone w placówce opiekuńczo-wychowawczej, poprzez orzeczenie sądu (bez zgody rodziców) lub decyzją organów administracyjnych za zgodą rodziców, a nawet na ich życzenie; choć postulat uzależnienia decyzji od woli dziecka z wielu względów jest niemożliwy do spełnienia, to jednak zobowiązanie do poznania stanowiska dziecka i uwzględniania go w każdym etapie decyzyjnym jest niezbędne; dziecko winno zostać przygotowane do zmiany dotychczasowego środowiska wychowawczego, maksymalnie niwelować, tę wysoce traumatyczną dla niego sytuację; Konwencja o prawach dziecka (artykuł 12) przyznaje dzieciom prawo do wyrażania poglądu i wysłuchiwania stanowiska w każdej sprawie sądowej, administracyjnej, dziecko dotyczącej; w prawie polskim zapis ten dotyczy jedynie nieletnich w przypadku umieszczenia w placówce w związku z demoralizacją lub popełnionym przestępstwem);
  • prawo do poszanowania godności i nietykalności osobistej (godność to pojęcie, które otwiera akty prawa międzynarodowego dotyczące praw i wolności człowieka; Ustawa o systemie oświaty w artykule 4 stanowi wprost o obowiązku kierowania się dobrem uczniów i poszanowaniem ich godności51; zaś ustawa dotycząca nieletnich respektuje to prawo przyjmując między innymi takie rozwiązanie jak: kierowanie się dobrem nieletniego oraz przyznanie mu statusu strony; poszanowanie nietykalności cielesnej i zakaz stosowania przymusu psychicznego i fizycznego, określony jest przez Kodeks karny; w systemie polskim bicie wychowanków jest traktowane jako czyn bezprawny; rzeczywistość niestety odbiega od obowiązujących norm; jest pewien katalog naruszeń52: przedmiotowy, autorytarny stosunek niektórych wychowawców do wychowanków, wypadki niewłaściwego odnoszenia się do dzieci, poniżania w obliczu grupy, niedostateczna staranność o właściwe warunki bytowe, atmosferę wychowawczą);
  • prawo do ochrony więzi rodzinnych (chodzi tu o: wspólne umieszczenie rodzeństwa w placówkach oraz umożliwienie kontaktów z rodziną w czasie pobytu wychowanka w placówce; ochrona więzi rodzinnej dzieci i młodzieży przebywających w placówkach oznacza utrzymywanie kontaktów w formie korespondencji, odwiedzin w placówkach, wyjazdów do domów, urlopów; prawo to obejmuje także kontakty z krewnymi i jest chronione we wszystkich typach placówek łącznie z zakładami poprawczymi; istotne dla realizacji tego prawa wychowanka jest zapis KRiO, w którym przewiduje się utrzymywanie kontaktów z dzieckiem nawet w sytuacji pozbawienia władzy rodzicielskiej; zakaz styczności i obejmujący wszelkie kontakty orzeka sąd rodzinny tylko ze względu na dobro dziecka -artykuł 113);
  • prawo do edukacji (wychowankowie placówek, podobnie jak rówieśnicy, uczęszczają do szkoły, a w zakładach wychowawczych czy poprawczych nauka jest elementem procesu resocjalizacji; w placówkach typu otwartego, tj. domach dziecka, wychowankowie uczęszczają do szkół istniejących w środowisku lokalnym, inne prowadzą własne szkoły na terenie placówki; szkoły w placówkach stanowią część składową ogólnego systemu oświaty; prawo dziecka do nauki oznaczać winno dostosowanie nauczania do poziomu jego sprawności intelektualnej);
  • prawo do ochrony zdrowia (wychowankom placówek, tak jak wszystkim dzieciom, przysługują bezpłatne świadczenia w zakresie opieki zdrowotnej, w tym przede wszystkim podstawowe usługi medyczne oraz leki; we wszystkich placówkach i zakładach jest stała opieka pielęgniarska, wychowankowie poza doraźną pomocą podlegają też stałej kontroli higienicznej; w zależności od potrzeb placówek zatrudnieni są lekarze interniści, psychologowie, psychiatrzy, neurolodzy, stomatolodzy);
  • prawo do odpowiedniego standardu życia (realizacja tego prawa zależy przede wszystkim od kondycji państwa; regulaminy placówek wymieniają szereg świadczeń, które przysługują wychowankom, np. mieszkanie, wyżywienie, odzież, podręczniki szkolne, zabawki dla małych dzieci, kieszonkowe, skromne wynagrodzenie w przypadku pracy w warsztatach, wyposażenie po opuszczeniu placówki, itp.);
  • prawo do swobody myśli, słowa, światopoglądu i religii, w tym do jej praktykowania (prawo to leży u podstaw procesu wychowania dziecka i zależy od preferowanego przez pedagogów modelu postępowania z dziećmi – czy jest model partnerski, demokratyczny czy autorytarny; myśląc o swobodzie wyrażania poglądów w placówkach resocjalizacyjnych trzeba mieć na względzie specyfikę młodzieży popełniającej przestępstwa, która w znacznej części przynależy do grup podkulturowych o charakterze destrukcyjnym; w zakresie wolności praktykowania religii nie stwierdzono naruszeń; w zakładach organizowane są msze, młodzież ma zapewniony swobodny kontakt

z kapłanami; należy jednak zaznaczyć, że po części jest to prawo ograniczone wolą rodziców, jeśli przysługuje im władza rodzicielska);

  • prawo do uczestnictwa z życiu placówki (prawo to rzutuje na system wychowawczy, utrwala mechanizmy demokratyczne i partnerski stosunek do wychowanków; przejawia się ono przede wszystkim w uczestnictwie w radach, samorządach, we współtworzeniu regulaminów placówek, udziale w podejmowaniu ważnych dla całości zakładu decyzji);
  • prawo do poszanowania prywatności (życie w grupie, zatłoczenie, długotrwały pobyt mają poważne konsekwencje dla rozwoju osobowości wychowanka; przeciwdziała się temu, tworząc małe grupy wychowawcze, dopuszczając możliwość indywidualnego urządzania sypialni, świetlic, itp.; przymusowe przebywanie w danej zbiorowości łatwo może prowadzić do zatracenia prywatności wychowanków);
  • prawo do odwołania się od decyzji dotyczących wychowanka (obowiązujący system kierowania dzieci do placówek opiera się na założeniu, iż ostateczna decyzje kwalifikacyjne podejmują zespoły specjalistów; w praktyce do konkretnej placówki kieruje się tylko na postawie zgromadzonej dokumentacji bez udziału wychowanka; orzeczenie sądu rodzinnego czy decyzje władz oświatowych określają bowiem jedynie typ placówki, w której należy umieścić dziecko; wybór konkretnego zakładu następuje znacznie później według odrębnej procedury; do domu dziecka kierują pogotowia opiekuńcze, do ośrodków wychowawczych – wybrane ośrodki pełniące funkcje diagnostyczno-kierujące; ma to znaczenie dla wychowanka, gdyż może oznaczać zakwalifikowanie do placówki specjalnej, przeznaczonej dla dzieci chorych, o wzmożonym rygorze, o określonym kierunku szkolenia, itp.; odwołanie się od takiej decyzji możliwe jest jedynie do placówki kierującej, co bywa nie wystarczające; możliwość składnia próśb, wniosków i skarg jest jednym ze środków służących do obrony tych praw i dochodzenia swoich racji; w polskim systemie wychowankowie placówek mają bardzo ograniczone możliwości wypowiadania się czy odwoływania w sprawach ich dotyczących);
  • prawo do znajomości swoich praw (poznanie swoich praw i wolności jest podstawowym warunkiem korzystania z nich; prawo to stanowi także wyraz podmiotowego traktowania dziecka; oznacza obowiązek zapoznania go z regulaminem placówki i związanych z tym obowiązków, wskazania dróg składania próśb, skarg i wniosków oraz popularyzowania problematyki ochrony praw dziecka; regulamin winien być wywieszony w widocznym miejscu, łącznie z katalogiem praw i obowiązków, systemem kar i nagród).

Wychowankom służą różnego rodzaju środki prawne umożliwiające obronę swoich praw. Nie muszą oni być bezbronni w sytuacji, gdy prawa ich są naruszane przez personel placówki, współwychowanków lub inne osoby czy instytucje. Poza skargami, prośbami i wnioskami mogą oni korzystać z ochrony cywilnoprawnej lub prawnokarnej, kierując sprawę nawet na drogę sądową.

W cywilnoprawnej ochronie znaczenie mają przede wszystkim przepisy artykułu 415 i następne KC, regulujące problematykę czynów niedozwolonych. Przepisy te są ściśle związane z artykułem 23 KC, dotyczącym ochrony dóbr osobistych.

W roszczeniach cywilnoprawnych można żądać zaniechania czynności godzących w interes wychowanka, naprawienia szkody, zadośćuczynienia, itd. do sądu cywilnego mogą jednak zwrócić się jedynie rodzice lub opiekunowie niepełnoletniego, nie zaś on sam. Sytuacja rodzinna często wyklucza w praktyce możliwość takiej ochrony.

W przypadku, gdyby zachowanie skierowane przeciwko wychowankowi miało znamiona przestępstwa, to może on żądać ochrony prawnokarnej, zawiadamiając o takim zachowaniu policję, prokuraturę lub sąd karny albo sąd rodzinny.

Z prawami ściśle wiąże się problematyka nagród i kar. Ważne są zwłaszcza te ostatnie, gdyż sposób ich stosowania może wpływać na ograniczenie praw wychowanków. Każdy regulamin zawiera system kar i nagród, jednak proporcje, w jakich się je przedstawia, są różne. Katalogi kar i nagród są zwykle rozszerzone w stosunku do aktów prawnych. W regulaminach pojawiają się też uzasadnienia dla celowości kary czy nagrody i zasady ich stosowania. Ujawniają one ścisły związek pomiędzy karaniem, nagradzaniem i poszanowaniem praw człowieka.

Katalogi kar przeważnie są podobne. Kary, to najczęściej ograniczenie niektórych uprawnień, bądź pozbawienie przywilejów, takich jak urlopy, wyjścia do miasta, udział w imprezach rozrywkowych czy nawet oglądanie telewizji.

W placówkach wychowawczych i resocjalizacyjnych często stosuje się różnorodne systemy ocen zachowania, np. literowe, stopni resocjalizacyjnych, punktów przyznawanych za całokształt postępowania lub za konkretne zachowania, itp. Od wychowanków wymaga się też swego rodzaju odpowiedzialności i umiejętności planowania. Oczywiście, w każdym z tych systemów ocena wpływa na możliwość korzystania z przywilejów bądź ograniczenie uprawnień wychowanka.

46 L. Lewin, Czy prawodawcy genewscy pomieszali obowiązki i prawa? [w:] Prawa dziecka- deklaracje i rzeczywistość, red. J. Bińczycka, Warszawa 1993.

47 Ustawa z dn.7.09.1991r. o systemie oświaty, Dz. U. Nr 95, poz. 425.

48 Ustawa z dn. 25.02.1964r., Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz. U. Nr 9, poz. 59.

49 Ustawa z dn.26.10.1982r. o postępowaniu w sprawach nieletnich, Dz. U. Nr 35, poz. 228.

50 Ustawa z dn. 29.07.1990r. o pomocy społecznej, Dz. U. Nr 13, poz. 60.

51 Prawo to sformułowano wprost w ramowym statucie szkoły (por.§ 35 statutu z 1992 r.).

52 K. Socha-Kołodziej, Przestrzeganie praw dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych w woj. częstochowskim, [w:] Prawa dziecka – deklaracje i rzeczywistość, red. J. Bińczycka, Warszawa 1993.

Wykaz skrótów

  1. ARN, CZP, AKa – sygnatury akt
  2. Dz. U. – Dziennik Ustaw
  3. k.c. – kodeks cywilny
  4. k.k. – kodeks karny
  5. NSA – Naczelny Sąd Administracyjny
  6. ONSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
  7. OSNAP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
  8. OSNCP – zbiór orzecznictwa SN Izby Cywilnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
  9. OSNKW – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Karna i Izba Wojskowa
  10. OSS – Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych
  11. OTK – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
  12. poz. – pozycja
  13. SN – Sąd Najwyższy
  14. ust. – ustęp

Uprawnienia wynikające z zasad i trybu działania organów kolegialnych

Szereg uprawnień wynikających z zasad i trybu działania organów kolegialnych jest pochodną ustawowych obowiązków spoczywających na radnym a mających umożliwić mu sprawne wypełnianie tych obowiązków. Do uprawnień tych należą w szczególności:

  • prawo wybierania i bycia wybieranym do organów rady oraz do innych instytucji samorządowych,
  • branie udziału w obradach i głosowaniach na sesjach rady, zgłaszanie wniosków i wyrażanie swojego stanowiska, w tym zgłaszanie zdania odrębnego w odniesieniu do treści uchwały rady gminy,
  • korzystanie z prawa inicjatywy uchwałodawczej – prawo to posiada każdy radny, chyba że przepisy ustawowe stanowią inaczej,
  • wnoszenie o uzupełnienie lub zmianę porządku obrad na sesjach, zgłaszanie poprawek i uzupełnień do protokółu z sesji rady,
  • składanie interpelacji i zapytań adresowanych do zarządu i wójta (burmistrza, prezydenta), przy tym interpelacja powinna zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego oraz pytanie i powinna dotyczyć istotnych spraw gminy (na ogół regulaminy rad gmin przewidują, że interpelacje należy składać w formie pisemnej lub ustnej za pośrednictwem lub za powiadomieniem przewodniczącego rady na ręce adresata; zapytania kieruje się do zarządu lub wójta w celu uzyskania informacji o jakimś stanie rzeczy),
  • branie udziału w pracach organów, do których został wybrany – przede wszystkim w pracach komisji rady, mieści się w tym prawo i obowiązek uczestniczenia w przeprowadzanych przez komisję kontrolach – problematyka ta poruszana była w drugim rozdziale pracy.

Ustawa samorządowa nie konkretyzuje uprawnień, jakie przysługują radnym. Pewną wskazówką w sprawie zasad i trybu składania interpelacji może być wzorcowy statut powiatu wydany w formie rozporządzenia w 1997 r., który w paragrafie 19 i 20 reguluje tę problematykę[1]. Interpelacje i zapytania radnych kierowane są odpowiednio do zarządu powiatu albo komisji rady, za pośrednictwem przewodniczącego rady. Interpelacje nie powinny być składane w sprawach błahych i powinny dotyczyć spraw zasadniczych dla powiatu. Rozporządzenie nie ustanawia sztywnych reguł czasowych dla złożenia interpelacji. Mogą one być składane zarówno w czasie sesji rady jak też w okresie między nimi. Od decyzji rady uzależnione zostało określenie terminu w jakim powinna zostać udzielona odpowiedź. Jeśli nie ma ona formy pisemnej powinna zostać udzielona na sesji. Analogicznie uregulowane zostały zagadnienia dotyczące zapytań radnych. Niewątpliwie jednak wydaje się brakować aktu prawnego regulującego zasady wykonywania mandatu radnego na wzór rozwiązań dotyczących posła i senatora.[2]

[1] Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 1998 r. w sprawie wzorcowego statutu powiatu. (Dz. U. Nr 146, poz. 957 z dnia 7 grudnia 1998 r.)

[2] Ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora. (Dz. U. Nr 73, poz. 350 z dnia 29 czerwca 1996 r.)

Prawa i obowiązki radnego

Dieta stanowiąca ekwiwalent pieniężny na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia w czasie podróży służbowej wynosi 1 proc. nieprzekraczalnej wysokości diety przysługującej radnemu z tytułu wykonywania mandatu. Wysokość diet przysługujących radnym wszystkich jednostek samorządu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe[1].

Należności z tytułu diety przysługują radnemu za czas od rozpoczęcia podróży służbowej do powrotu po wykonaniu zadania. Dietę w pełnej wysokości radny otrzymuje, jeżeli podróż służbowa trwa ponad 12 godzin, ale nie dłużej niż dobę. Jeżeli podróż trwa od 8 do 12 godzin, przysługuje połowa diety. Nieco inne zasady obowiązują, gdy wyjazd jest dłuższy. Przy podróży trwającej ponad dobę za każdą dobę przysługuje dieta w pełnej wysokości, a za rozpoczętą niepełną – do 8 godzin – połowa diety, ponad 8 godzin – dieta w pełnej wysokości.

Dieta nie przysługuje w dwóch przypadkach: za czas wykonywania zadania w miejscowości, w której radny mieszka albo gdy zapewniono mu całodzienne bezpłatne wyżywienie.

Radnemu przysługuje zwrot kosztów przejazdu z miejscowości określonej w poleceniu wyjazdu służbowego do miejsca, które jest celem podróży służbowej i z powrotem. W poleceniu wyjazdu służbowego powinien być wskazany również środek transportu właściwy do odbycia podróży.

Zwrot kosztów podróży obejmuje cenę biletu określonego środka transportu z uwzględnieniem ulgi na przejazd, przysługującej radnemu.

Radny może również odbyć podróż służbową samochodem nie będącym własnością samorządu. Decyzję w tej sprawie podejmuje przewodniczący rady gminy, powiatu lub sejmiku województwa na wniosek zainteresowanego radnego.

W tym przypadku radnemu przysługuje zwrot kosztów przejazdu według stawek za 1 kilometr przebiegu, określonych przez organ stanowiący danej jednostki samorządu na podstawie rozporządzenia ministra transportu i gospodarki morskiej[2] z 1998 r. Stawki za 1 km przebiegu ulegają zmianom w stopniu odpowiadającym kwartalnemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w minionym kwartale w stosunku do kwartału poprzedzającego miniony kwartał. Zmiana ta następuje od miesiąca następującego po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez prezesa GUS w Monitorze Polskim.

Radnym, którzy nie odbywają podróży służbowej pojazdem samochodowym (służbowym lub prywatnym), przysługuje za każdą rozpoczętą dobę pobytu w podróży służbowej ryczałt na pokrycie kosztów dojazdów środkami komunikacji miejscowej w wysokości 20 proc. diety.

Za noclegi, trwające co najmniej 6 godzin między 2100 i 700, przysługuje radnym zwrot kosztów w wysokości stwierdzonej rachunkiem. Radnym, którym w czasie podróży służbowej nie zapewniono bezpłatnego noclegu i którzy nie przedłożyli rachunku z hotelu lub kwatery prywatnej, przysługuje ryczałt za każdy nocleg w wysokości 150 proc. diety. Zwrot kosztów i ryczałt za nocleg nie przysługują za noc, podczas której radny korzystał z wagonu sypialnego lub kuszetki albo w przypadku delegowania go do miejscowości swego zamieszkania.

Opisane zasady zwrotu kosztów dotyczą podróży służbowych na terenie kraju. Przy wyjazdach za granicę przy obliczaniu należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych stosować należy przepisy rozporządzenia ministra pracy i polityki socjalnej z 1998 r. w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju[3]. Rozporządzenie przewiduje kwotowe określenie wysokości diet, a wysokość diety za dobę podróży służbowej i limitu za nocleg w hotelu określa załącznik.

Zasady ustalania diet i zwrotu kosztów ustalają właściwe rady gmin. W początkach działalności samorządu terytorialnego zdarzało się, iż rady gmin podejmowały uchwały w przedmiocie zatrudnienia przewodniczącego rady bądź ustalenia wynagrodzenia dla przewodniczącego rady. NSA konsekwentnie prezentował stanowisko, że żaden z przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym nie daje podstawy do nawiązania stosunku pracy z przewodniczącym rady gminy. Status prawny radnego oraz zakres przysługujących mu przywilejów regulowany jest ustawą i nie dotyczy organizacji wewnętrznej i trybu pracy rady i jej organów określonych statutem gminy. W wyroku z 24 października 1990 r. NSA uznał, że uchwała rady miejskiej określająca dla przewodniczącego rady zryczałtowane diety i zwrot kosztów podróży służbowych ponoszonych w związku z wykonywaniem czynności związanych z pracą rady – w wysokości najniższego wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w uspołecznionych zakładach pracy – nie narusza art. 25 ust 4 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Jednocześnie należy podkreślić, że nie ma podstaw prawnych do zatrudniania radnych oraz przewodniczącego rady w celu pełnienia funkcji w radzie gminy na podstawie stosunku pracy czy też stosunków cywilnych. Rada gminy nie może nawiązywać z radnymi ani z przewodniczącym rady stosunku pracy, ani określać wynagrodzenia z tego tytułu. Odrębną jest kwestią iż rady gmin, dysponując swobodą w sferze ustalania zasad przyznawania diet, niejednokrotnie zbyt hojnie rozdzielają środki publiczne. W praktyce budzi to uzasadniony niepokój członków społeczności lokalnych i obawy o zatracenie społecznego charakteru pracy radnego.

[1] Ustawa z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. (Dz. U. Nr 110, poz. 1255 z dnia 30 grudnia 1999 r.)

[2] Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 marca 1998 r. w sprawie warunków ustalania i zasad zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów nie będących własnością pracodawcy. (Dz. U. Nr 41, poz. 239 z dnia 30 marca 1998 r.)

[3] Rozporządzenie Ministra Pracy I Polityki Socjalnej z dnia 3 lipca 1998 r. w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju. (Dz. U. Nr 89 poz. 568 z dnia 15 lipca 1998 r.)

Sytuacja dziecka w prawie ubezpieczeń społecznych

Jednym z przejawów dążności do zapewnienia dziecku całkowitej opieki było przyjęcie w dniu 20 XI 1989 roku przez Zgromadzenie Narodów Zjednoczonych – Konwencji o prawach dziecka.

Konieczność ochrony praw dziecka została już wcześniej wyrażona m.in. w Genewskiej Deklaracji Praw Dziecka z 1924r., w Deklaracji Praw Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne w dniu 20 XI 1959r. i uznanej w Ogólnej Deklaracji Praw Człowieka, a także w Międzynarodowym Pakcie Praw Gospodarczych, Społecznych

i Kulturalnych. Polska ratyfikowała 30 IV 1991 roku przyjętą przez Zgromadzenie Konwencję o prawach dziecka, uznając ją za słuszną w całości i stwierdzając, że będzie ona niezmiennie zachowana[1].

Zgodnie z artykułem 26 Konwencji Państwa-strony zobowiązały się uznawać prawo dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego, w tym ubezpieczeń socjalnych, oraz że będą podejmowały niezbędne kroki do osiągnięcia pełnej realizacji tego prawa zgodnie z wewnętrznym ustawodawstwem każdego kraju. W Konwencji podkreślono, że powyższe świadczenia powinny być zagwarantowane z uwzględnieniem zasobów i warunków życia dziecka oraz osób odpowiedzialnych za ich utrzymanie, jak również wszelkich innych okoliczności odnoszących się do realizacji świadczeń wnioskowanych przez dziecko lub w jego imieniu.

Polska ratyfikując powyższą Konwencję zobowiązała się także ochraniać dziecko przed wykonywaniem pracy, która może być niebezpieczna, kolidować z kształceniem dziecka albo być szkodliwa dla jego rozwoju fizycznego, umysłowego, duchowego, moralnego lub społecznego. Realizacji tego celu służy ustanowienie minimalnych poziomów wiekowych dla podjęcia pracy, przepisów odnośnie wymiaru czasowego oraz  warunków zatrudnienia, a także system kar i sankcji za naruszenie powyższych przepisów (artykuł 32). Polska uznała też prawa dziecka do jak najwyższego poziomu zdrowia i udogodnień w zakresie leczenia chorób i rehabilitacji zdrowotnej (artykuł 24). Szczególny nacisk położono na prawa dziecka niepełnosprawnego. Zgodnie z artykułem 23 ustęp 2 Konwencji Państwa-strony zobowiązały się do udzielenia wszelkiej pomocy dzieciom niepełnosprawnym oraz osobom odpowiedzialnym za opiekę nad nimi. Pomoc taka powinna być udzielona na wniosek tych osób, stosowana do warunków dziecka oraz sytuacji rodziców lub osób, które się nim opiekują.

Według przepisów Kodeksu cywilnego pojęcie „dziecko” odnosi się do momentu uzyskania pełnoletności. Zgodnie z artykułem 10 § 1 KC pełnoletnim jest ten, kto ukończył 18 lat życia. Z chwilą uzyskania pełnoletności nabywa się pełną zdolność do czynności prawnych. Także w rozumieniu omawianej Konwencji „dziecko” oznacza każdą istotę ludzką w wieku poniżej 18 lat, chyba że zgodnie z prawem odnoszącym się do dziecka pełnoletność uzyska ono wcześniej. Przepisy te odnoszą się w zasadzie także do ubezpieczeń społecznych, jednak granica wieku nie jest tu tak ściśle określona jak w prawie cywilnym. Wyraźnym zamiarem ustawodawcy jest w prawie ubezpieczeń społecznych zapewnienie prawa do świadczeń w razie zajścia określonego ryzyka – zdarzenia ubezpieczeniowego również dzieciom po osiągnięciu pełnoletności, które kontynuują naukę i nie mają żadnego źródła zarobku, a także osobom niepełnosprawnym, które bez względu na wiek pozostają pod opieką rodziców czy opiekunów prawnych.  Znamienne jest tu uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z 14 I 1997 roku, II UKN 52/96[2], w którym dokonano wykładni pojęcia dziecka w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 V 1989 roku w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury dla pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki. Sąd Najwyższy stwierdził, że ustawodawca w rozporządzeniu tym nie ogranicza wieku dziecka, nad którym ma być sprawowana opieka osobista, lecz wprost przeciwnie, jednoznacznie podkreśla, że chodzi o sytuację, w której kontynuowanie zatrudnienia jest niemożliwe ze względu na potrzebę opieki nad dzieckiem, bez względu na jego wiek. Warunek dotyczący wieku dziecka nie odnosi się do momentu, w którym kontynuowanie zatrudnienia staje się niemożliwe, a jedynie do powstania inwalidztwa czyniącego koniecznym tę opiekę.

W systemie prawa ubezpieczeń społecznych dziecko w zasadzie nie występuje samodzielnie. Uprawnienia związane są przeważnie z prawami rodziców bądź prawnych opiekunów. Ubezpieczenie społeczne zapewnia określone świadczenia społeczne ubezpieczonym i członkom ich rodzin w razie wystąpienia ryzyka pozostania bez dochodu na skutek choroby, porodu, odosobnienia w związku z nosicielstwem choroby zakaźnej, wypadku, inwalidztwa bądź starości. Prawa te mają ubezpieczeni zarówno ci pozostający w stosunku pracy, jak i osoby wykonujące pracę nakładczą, adwokaci wykonujący zawód w ramach tzw. zespołów adwokackich, członkowie rolniczych spółdzielni produkcyjnych oraz pracujący w gospodarstwie rolnym spółdzielni członkowie ich rodzin, a także osoby pobierające stypendia sportowe, osoby pracujące na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, osoby współpracujące z nimi, twórcy, rolnicy indywidualni i ich domownicy.



[1] Konwencja o prawach dziecka, Dz. U. z 1991r., Nr 120, poz. 526.

[2] OSNAPiUS 1997, Nr 17, poz. 322.

Prawa dziecka w prawie cywilnym, prawie karnym i prawie pracy

Realizacja praw dziecka, a zwłaszcza praw dziecka w rodzinie nie jest zadaniem łatwym. W polskim społeczeństwie panuje bowiem  pewien stereotyp myślowy, który problematykę praw dzieci postrzega w kategoriach zamachu na autorytet dorosłych, zwłaszcza jeśli przy tej okazji nie rozważa się obowiązków dzieci. Prawa dzieci są zagadnieniem odrębnym i niezależnym od takiej kwestii jaką stanowią nakładane na dzieci obowiązki. Analiza Konwencji o prawach dziecka z 20 XI 1989 roku, pozwala na skonstruowanie pożądanego modelu rodziny, który stanowiłby gwarancję realizacji podstawowych praw dziecka.

Idealna rodzina powinna być pełna, niezależna od państwa, ale korzystająca z pomocy w sytuacjach trudnych, niedyskryminowana z jakichkolwiek względów, samodzielna finansowo, otaczająca dziecko miłością i opieką, nastawiona na umożliwienie dziecku pełnego rozwoju poprzez stwarzanie możliwości realizacji przede wszystkim takich praw jak:

1)    prawo do tożsamości,

2)    prawo do wyrażania woli i podejmowania decyzji we własnych sprawach stosownie do wieku,

3)    prawo do życia bez przemocy,

4)    prawo do uzyskiwania informacji,

5)    prawo do odpowiedniego standardu życia.

Prawa te uważa się za najważniejsze i najbardziej znaczące z punktu widzenia regulacji wzajemnych stosunków rodzice-dzieci. Ich realizacja jest możliwa wówczas, gdy rodzice sprawujący bezpośrednią opiekę nad dzieckiem chcą te prawa respektować i uwzględniają je w swojej strategii wychowawczej. Rodzina jednak jest przecież elementem określonej rzeczywistości społecznej, jej decyzje i sposób funkcjonowania zależny jest od utrwalonych społecznie schematów postępowania, obyczajów, norm moralnych, itp. Nie bez znaczenia jest też system prawny, który w określony sposób reguluje życie rodzinne.

Formułowanie przepisów prawnych regulujących stosunki rodzinne, które z jednej strony uwzględniałyby prawa dzieci, z drugiej zaś prawa i powinności rodziców jest zadaniem niełatwym. Trudno bowiem o pełną zgodność poglądów, co do potrzeby i możliwości prawnego uregulowania wielu sfer życia rodzinnego, które często nie poddaje się kodyfikacji, często też w ogóle jej nie wymaga.

Podstawowym dokumentem prawnym, który reguluje relacje rodzinne jest kodeks rodzinny i opiekuńczy z 1964 roku (znowelizowany w 1975 roku). Nie jest to dokument  jedyny. Ważne znaczenie mają także niektóre postanowienia kodeksu cywilnego, kodeksu postępowania cywilnego czy kodeksu karnego, które odnoszą się do sytuacji rodzinnych.

Relacje rodzice-dzieci regulują w szczególności przepisy zawarte w rozdziale II KRiO pt. „Stosunki między rodzicami a dziećmi”. Artykuły od 92 do 113 odnoszą się do władzy rodzicielskiej, choć KRiO nie definiuje tej instytucji wprost. Najogólniej można powiedzieć, że jest to zespół obowiązków i praw rodziców względem małoletniego dziecka (dziecko pozostaje, aż do pełnoletności pod władzą rodzicielską tzn. do ukończenia 18 lat – zgodnie z artykułem 92 KRiO), mających na celu zapewnienie mu należytej pieczy i strzeżenie jego interesów. Często postuluje się zamianę pojęcia „władza rodzicielska” na „piecza rodzicielska”. Jednak ustawodawca polski opowiada się za tym pierwszym, twierdząc, że władza ma określone znaczenie w świadomości społecznej, jak również uwzględnia podległość dziecka, poprzez co podnosi autorytet rodziców. Wciąż jednak rozważa się te kwestię i warto tu zaznaczyć, że w dokumentach Rady Europy używa się pojęcia „odpowiedzialność rodzicielska”.

Władza rodzicielska przysługuje rodzicom od chwili narodzin dziecka i przysługuje obojgu rodzicom (artykuł 93 KRiO). W przypadku ustalania ojcostwa, przyznanie władzy rodzicielskiej zależy od decyzji sądu. Treścią władzy rodzicielskiej jest sprawowanie pieczy nad dzieckiem, zarząd jego majątkiem i reprezentowanie jego interesów (artykuł 95 § 1, artykuł 98 § 1 KRiO). Jeśli rodzice nadużywają swojej władzy względem dziecka lub zaniedbują swoje obowiązki, sąd rodzinny może im tę władzę ograniczyć (artykuł 109 KRiO), zawiesić, gdy faktycznie nie mogę jej sprawować (artykuł 110 KRiO) i w ostateczności pozbawić (artykuł 111 KRiO). Warto wiedzieć, że są to najsurowsze sankcje jakie może zastosować sąd rodzinny.

Wiadomo jednak, że stosunki rodzinne oparte na więziach emocjonalnych nie poddają się pełnej kodyfikacji, a normy prawne regulują życie rodzinne często słabiej i mniej skutecznie, niż normy moralne i obyczajowe. W polskim systemie prawnym, w którym zakłada się szacunek państwa dla autonomii rodziny, ingerencja sądu w sprawy rodzinne stosowana jest na ogół w sytuacjach skrajnych, choć istnieją przypadki, co należy podkreślić, iż jest ona konieczna, np. rozwód, alimentacja.

Przyjmuje się, na tle regulacji prawnorodzinnych, że zasadniczym przedmiotem ochrony jest tzw. dobro dziecka. Na tym stanowisku stoi konsekwentnie orzecznictwo. W uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 1953 roku wyrażono pogląd, że „dobro dziecka jest zasadniczym założeniem wyjściowym przy wykładni przepisów prawa, dotyczących stosunków między rodzicami i dziećmi”. Trzeba jednak zaznaczyć, że nawet najlepiej sformułowany przepis prawny w praktyce nie zawsze jest właściwie stosowany i interpretowany.

Opieka nad dzieckiem w prawie polskim

Jednostka lub rodzina może się znaleźć w sytuacji, w której bez pomocy innych nie może należycie funkcjonować. Charakter tej pomocy zależy od rodzaju sytuacji i wynikających z niej potrzeb. Pomoc tę nazywa się często opieką, choć termin „opieka” używany jest w różnych znaczeniach. Najczęściej pod pojęciem opieki rozumie się dbałość, troskę i ochronę udzielaną określonej osobie lub nawet rodzinie. Wyróżnić można pomoc świadczoną ze względu na niekorzystną sytuację faktyczną osoby, która mimo posiadania pełnej zdolności do czynności prawnych nie może zaradzić własnym kłopotom życiowym lub zaspokoić swoich podstawowych potrzeb. Pomoc taka ma niekiedy podstawę prawną (np. artykuł 128 KRiO, ustawa z 1998 roku o pomocy społecznej[1]). Ważną, aczkolwiek subsydiarną, rolę spełniają organy państwa i instytucje społeczne w ramach tzw. opieki społecznej, nazywanej obecnie pomocą społeczną. Jest ona elementem polityki społecznej państwa, która ma ułatwić jednostce i rodzinie przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, jakim nie może ona zaradzić własnymi siłami. Świadczenie pomocy społecznej polega na pomocy pieniężnej, pomocy w naturze, na ulgach i preferencjach w zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych. Pomoc (opieka) społeczna ma często na względzie nie samą jednostkę, lecz  całą rodzinę skupioną w gospodarstwie domowym.

Zgodnie z potocznym znaczeniem terminu „opieka”, dzieckiem umieszczonym w rodzinie zastępczej opiekują się osoby tworzące tę rodzinę. Posiadają one tytuł prawny do sprawowania pieczy nad dzieckiem, z którego wynikają określone, ograniczone uprawnienia zarówno co do osoby, jak i majątku dziecka. Trzeba bowiem pamiętać, że umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej jest rezultatem ograniczenia władzy rodzicielskiej, formą pomocy dziecku, którego rodzice z różnych przyczyn nie mogą wykonywać swoich rodzicielskich obowiązków. Rodzice zastępczy sprawują wyłącznie bieżącą pieczę nad dzieckiem i reprezentują je w sprawach dotyczących uzyskania świadczeń alimentacyjnych lub świadczeń socjalnych na rzecz dziecka. Inne uprawnienia względem osoby i majątku dziecka należą do jego rodziców.

Termin „opieka”, jakiego używa ustawodawca w tytule III w dziale I i II KRiO, odnosi się tylko do małoletnich, nad którymi rodzice nie sprawują władzy rodzicielskiej, oraz do osób całkowicie ubezwłasnowolnionych.

Ustawodawca troszczy się, aby zapewnić dziecku pieczę zabezpieczającą całokształt jego interesów życiowych. Dla tej funkcji powołano instytucję opieki prawnej. Opieka nie jest jednak instytucją z zakresu prawa rodzinnego. Należy bowiem do osobowego prawa cywilnego. Jednakże z uwagi na cel i funkcję opieki, zwłaszcza nad małoletnim, uregulowano ją w KRiO. Stosunek prawny wynikający z opieki wyodrębnia się w ramach prawa cywilnego od innych stosunków cywilnoprawnych. Nosi on bowiem także cechy z zakresu stosunków publicznoprawnych. W odniesieniu do małoletnich opieka jest, można powiedzieć, surogatem władzy rodzicielskiej. Wchodzi tu w rachubę zarówno organizatorska, jak i wychowawcza funkcja opieki.

Z faktu wyłączności sądu opiekuńczego wynika, że jest on organem kreującym stosunek prawny opieki oraz organem nadzorującym jej sprawowanie. Natomiast opiekun wyznaczony przez sąd jest organem bezpośrednio wykonującym zadania z zakresu opieki. Dla poprawy efektywności działań sądu opiekuńczego powołano tzw. organy pomocnicze. Należą do nich kuratorzy sądowi, kuratorskie ośrodki pracy z młodzieżą i rodzinne ośrodki diagnostyczno-konsultacyjne. Poza tym niezbędne jest współdziałanie z sądem opiekuńczym organów administracyjnych, np. powiatowego ośrodka pomocy rodzinie, organizacji społecznych, kościołów i związków wyznaniowych w zakresie dotyczącym konieczności ustanowienia opieki i ochrony dziecka. Stosunek prawny opieki jest w dużym stopniu nasycony elementami publicznoprawnymi, zwłaszcza w zakresie jego powstania i funkcjonowania. Podobnie jak w stosunkach między rodzicami a dziećmi, znaczne kompetencje sądu jako organu państwa są usprawiedliwione zarówno wzmożoną ochroną jednostki, a zwłaszcza dobrem dziecka, jak i interesem społecznym w demokratycznym państwie.

Opiekę ustanawia sąd w wypadkach prawem przewidzianych, a przede wszystkim w przepisach KRiO, dotyczących władzy rodzicielskiej. Główną przyczyną jest brak rodziców albo fakt, że żadne z nich nie sprawuje władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem. Pojawienie się wskazanych w artykule 94 KRiO przesłanek wystarcza, aby sąd ustanowił opiekę z urzędu niezależnie od tego, czy dziecko znajduje się pod zadowalającą pieczą faktyczną. Opieka jako system pieczy prawnej nad małoletnim powstaje dopiero w wyniku orzeczenia sądu. Trafnie odróżnia się ustanowienie opieki od ustanowienia opiekuna, ponieważ stan prawny opieki może niekiedy istnieć mimo czasowego braku opiekuna. Najczęściej jednak ustanowienie opieki jest podstawą dla powołania opiekuna i dokonuje się tego w tym samym orzeczeniu. Sądem właściwym w tej sprawie jest sąd rejonowy miejsca zamieszkania lub pobytu osoby, która ma być poddana opiece[2].

Prawa rodzicielskie gwarantuje Konstytucja RP. Artykuł 48 stanowi, że rodzice mogą być pozbawieni lub ograniczeni w prawach rodzicielskich tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Jest to zapis podobny do tego, jaki istniał w Konstytucji RP z 1921 roku: „Dzieci bez dostatecznej opieki pod względem wychowawczym, mają prawo do opieki i pomocy państwa w zakresie oznaczonym ustawą. Odjęcie rodzicom władzy nad dzieckiem może nastąpić tylko w drodze orzeczenia sądowego”. Jest to doniosły przepis, zwłaszcza w świetle systemu opieki, który obowiązuje w niektórych państwach europejskich.

W polskim systemie prawnym najczęściej narzekamy na zbyt opieszałe działania sądu, przewlekłe postępowania w sprawie o pozbawienie władzy rodziców, zwłaszcza wobec małych dzieci przebywających w placówkach, które mogłyby szybko trafić do rodziny adopcyjnej.



[1] Ustawa o pomocy społecznej, Dz. U. z 1998, Nr 64, poz. 414.

[2] T. Smyczyński, Prawo rodzinne i opiekuńcze: analiza i wykładnia, C.H.Beck, Warszawa 2001,

s. 417-425.