Miesięczne archiwum: Marzec 2013

Wolność zrzeszania się w stosunkach pracy

Wolność związkową (obejmująca zarówno pracowników i pracodawców) proklamuje bogaty w treść art. 59 Konstytucji. Jej umieszczenie w rozdziale zatytułowanym Wolności i prawa polityczne może mylnie sugerować priorytety działalności związkowej. Chodzi tu jednak zapewne o szczególne rozumienie polityczności tej wolności, które nie może stanowić uzasadnienia dla rozwijania na większą skalę działalności politycznej przez związki zawodowe oraz organizacje pracodawców i przejmowania przez nie roli partii politycznych.
Ogólna norma ustanawiająca wolność związkową zawarta została w rozdziale I Konstytucji (który określa podstawy ustroju państwa), co świadczy o dużej randze jaką przyznał tej wolności ustawodawca konstytucyjny. Art. 12 KRP stanowi: Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji. Niezrozumiałym pozostaje fakt pominięcia w tym wyliczeniu związków pracodawców, choć przy odpowiedniej interpretacji można je zaliczyć do kategorii innych dobrowolnych organizacji. Po analizie przepisów nasuwa się wniosek, że Konstytucja w sposób bardziej uprzywilejowany traktuje tylko związki zawodowe, co powoduje zachwianie przynajmniej formalnej równości stron zbiorowych stosunków pracy.

Prawo koalicji i jego ograniczenia. Konstytucja zapewnia wolność zrzeszania się w związkach zawodowych (nie precyzując komu ta wolność przysługuje; jak się wydaje, oczywiste jest, że chodzi tu o pracowników), organizacjach społeczno-zawodowych rolników oraz w organizacjach pracodawców (art. 59 ust. 1 KRP). Treścią prawa koalicji jest reprezentacja i ochrona interesów oraz praw ekonomicznych, zawodowych i socjalnych podmiotów z niego korzystających tj. pracowników i pracodawców. Podmioty te mają prawo swobodnego, bez uzyskiwania uprzednich zezwoleń tworzenia związków (organizacji) i przystępowania doń z własnego wyboru. Przepisy konstytucyjne nawiązują tutaj przede wszystkim do podstawowej w tej materii konwencji MOP nr 87 z 1948 r. dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych. .
Rozwiązania przyjęte przez Konstytucję są niemal identycznie powielone w kodeksie pracy (art. 181). Kodeks zawiera jednocześnie delegację do wydania ustaw szczególnych regulujących zasady tworzenia i funkcjonowania związków zawodowych  oraz organizacji pracodawców.

Ograniczeniom wolności związkowej po stronie pracowników został poświęcony ustęp 4 art. 59 KRP stanowi, że wolność zrzeszania się może podlegać tylko takim ograniczeniom ustawowym, jakie są dopuszczalne przez wiążące Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe. Dodatkowym potwierdzeniem tego uregulowania jest przepis art. 9 zgodnie z którym RP przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Przykładem takich ograniczeń może być art. 9 ust. 1 wspomnianej wyżej konwencji MOP, który przewiduje możliwość wyłączenia jej postanowień w odniesieniu do sił zbrojnych i policji. Podobne postanowienia zawiera m.in. art. 5 EKS. Inne konwencje MOP ratyfikowane przez Polskę dopuszczają ograniczenia prawa koalicji względem m.in. pracowników służby publicznej na wysokich stanowiskach związanych z działalnością polityczną lub funkcjami kierowniczymi lub pracowników, których obowiązki mają w wysokim stopniu charakter poufny. Określenie tych grup pracowniczych ma charakter wyjątku od zasady i nie może być interpretowane rozszerzająco. Tym samym pośrednio wymienione dokumenty międzynarodowe, a w ślad za  nimi art. 59 ust. 4 Konstytucji gwarantują wolność związkową wszystkim pozostałym pracownikom. Biorąc pod uwagę te racje należy uznać, że art. 178 ust. 3 KRP zakazujący sędziom zrzeszania się w związkach zawodowych (także art. 195 ust. 3 względem sędziów Trybunału Konstytucyjnego) pozostaje w sprzeczności z zasadą prawa koalicji.

c. Prawo do rokowań zbiorowych. Doniosłe znaczenie dla demokratycznego ustroju pracy ma art. 59 ust.2 Konstytucji, uznający prawo partnerów społecznych do prowadzenia rokowań oraz zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień normatywnych przewidzianych przepisami prawa pracy. Konstytucyjne umocowanie podnosi rangę układu zbiorowego pracy jako tzw. autonomicznego źródła prawa pracy, będącego jednocześnie głównym regulatorem stosunku pracy. Jest to szczególnie istotne bowiem Konstytucja wprowadza koncepcję zamkniętego katalogu źródeł prawa, w którym nie ma miejsca na układ zbiorowy pracy (patrz rozważania rozdziału II).
Rokowania kolektywne są jedną z podstawowych form urzeczywistniania dialogu partnerów społecznych, która to zasada znalazła się przepisach regulujących ustrojowe fundamenty Rzeczypospolitej. Tak pisała o nich w refleksji historycznej B. Wagner[1]: Zasadniczą formą ochrony praw i interesów pracowniczych okazały się być rokowania zbiorowe, w których związki zawodowe dysponowały potężną bronią, jaką jest akcja protestacyjna. Strajk był argumentem, którego pracodawcy nie mogli lekceważyć. Rokowania kolektywne były przy tym demokratyczną i autonomiczną metodą kształtowania stosunków społecznych, a więc aprobowaną społecznie. Stanowiły mechanizm podziału dóbr idealnie odpowiadający ideologii i założeniom liberalizmu.

Niefortunnym uregulowaniem pozostaje zapis, który stwierdza, iż celem rokowań zbiorowych jest w szczególności rozwiązywanie sporów zbiorowych. Jest to niewłaściwe rozłożenie akcentów sugerujące, że rokowania i porozumienia prowadzi się głównie dla rozwiązania sytuacji konfliktowych. Tymczasem rokowania zbiorowe mają służyć negocjowaniu warunków zatrudnienia rozwijając minimum uprawnień pracowniczych zagwarantowanych w ustawodawstwie pracy. Taki cel rokowań partnerów społecznych wskazuje przykładowo art. 6 EKS.
Prawo zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień, ze względu na brak ograniczeń w Konstytucji, ma charakter powszechny, to znaczy przysługuje wszystkim pracodawcom i związkom zawodowym. W sprzeczności z tym przepisem pozostaje  art. 24122 §1 kp, który pozbawia tego prawa pracodawców i zakładowe organizacje związkowe działające w sferze budżetowej poprzez wyłączenie możliwości zawarcia dla nich zakładowego układu zbiorowego pracy. Przepis ten należy więc uznać za niezgodny z konstytucyjnym prawem do rokowań zbiorowych.

Prawo organizowania strajku i innych form protestu. Prawo to ustanawia art. 59 ust. 3 KRP w brzmieniu: Związkom zawodowym przysługuje prawo do organizowania strajków pracowniczych i innych form protestu w granicach określonych w ustawie. Ze względu na dobro publiczne ustawa może ograniczyć prowadzenie strajku lub zakazać go w odniesieniu do określonych kategorii pracowników lub w określonych dziedzinach. Komentowany przepis dotyczy tylko jednej ze stron zbiorowych stosunków pracy tj. związków zawodowych. Można więc postawić zarzut, że narusza on zasadę równowagi w relacjach między partnerami społecznymi, ponieważ drugi z nich – pracodawcy i ich związki – nie otrzymał środka, który równoważyłby prawo do strajku. Aktywną bronią pracodawców mogłoby w zasadzie być tylko prawo do lokautu (ang. lockout) . Ze względu na drastyczność tego środka oraz brak tradycji w jego stosowaniu ustawodawca konstytucyjny nie zdecydował się na jego recepcję.
Należy odróżnić prawo do strajku od prawa do organizowania strajku. To pierwsze uznaje się za indywidualne prawo pracownika, które może być realizowane tylko zbiorowo – wspólnie z innymi uprawnionymi. Związkom zawodowym przypada wtedy uprawnienie o charakterze wtórnym – do organizowania strajku. Jak zauważa T. Liszcz, o ile prawo do strajku, jako prawo jednostki powinno być umocowane konstytucyjnie, o tyle konstytucjonalizacja związkowego monopolu na organizowanie strajków wydaje się problematyczna[2].
Głównym aktem prawnym regulującym organizowanie strajków (protestów) jest ustawa z 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych. Określa ona granice tego prawa , o których mówi Konstytucja. Art. 1 ustawy stanowi: Spór zbiorowy pracowników z pracodawcą lub pracodawcami może dotyczyć warunków pracy, płac lub świadczeń socjalnych oraz praw i wolności związkowych pracowników lub innych grup, którym przysługuje prawo zrzeszania się w związkach zawodowych. Zakres tego przepisu można określić zbiorczą kategorią – prawa i interesy zbiorowe pracowników. Są to przedmiotowe ograniczenia prawa do strajku, zaś ich katalog jest zamknięty. Stąd wszczęcie sporu zbiorowego z przyczyn innych niż określone w art. 1 stanowić będzie nadużycie wolności związkowej. Ustawa traktując strajk jako ultima ratio kładzie nacisk na pokojowe rozwiązanie konfliktu jeszcze na jego przedpolu przewidując obligatoryjną procedurę opartą na rokowaniach i mediacji (arbitrażu).
Podmiotowe ograniczenia prawa do strajku ze względu na dobro publiczne przewiduje zdanie 2 art. 59 ust. 3 Konstytucji. Kategorie pracowników, którzy nie mogą skorzystać z prawa do strajku określa zaś art. 19 wspomnianej ustawy. Chodzi tu głównie o pracowników zatrudnionych w tzw. służbach mundurowych , urzędników, sędziów i prokuratorów. Niedopuszczalne jest również zaprzestanie pracy w wyniku akcji strajkowych na stanowiskach pracy, urządzeniach i instalacjach, na których zaniechanie pracy zagraża życiu i zdrowiu ludzkiemu lub bezpieczeństwu państwa. (art. 19). Surogatem prawa do strajku jest w tym wypadku prawo zorganizowania akcji protestacyjnej bez powstrzymania się od wykonywania pracy . W obronie praw pracowników pozbawionych prawa do strajku związek zawodowy działający u innego pracodawcy może zorganizować strajk solidarnościowy. Ma on wymiar czysto symboliczny i nie może trwać dłużej niż pół dniówki roboczej.

Katalogu konstytucyjnych zasad prawa pracy nie sposób uznać za rozbudowany –  zwłaszcza w porównaniu z poprzednimi uregulowaniami konstytucyjnymi – czy też za taki, który umacnia pozycję pracownika. Zakres konstytucyjnych praw pracowniczych ze sfery indywidualnego prawa pracy jest wyraźnie węższy niż ten, który został ujęty w kodeksie pracy pod postacią podstawowych zasad prawa pracy. Przykładowo można tu wskazać zasady z art. 16 (zaspokajanie potrzeb bytowych, socjalnych i kulturalnych pracowników) oraz art. 17 kp (ułatwienie pracownikom podnoszenia kwalifikacji).
Istotnym brakiem jest pominięcie w katalogu konstytucyjnych zasad prawa pracy tzw. partycypacji pracowniczej, którą zalicza się współcześnie do elementów nowoczesnego, pokojowego ustroju pracy. Opiera się ona na zagwarantowaniu pracownikom (związkom zawodowym) prawa głosu w sprawach dotyczących zarządzania zakładem pracy (a przynajmniej prawa do informacji w tym przedmiocie). Zasada udziału pracowników w zarządzaniu zakładem pracy została natomiast wprowadzona do kodeksu pracy po nowelizacji w 1996 r. (art. 182). Partycypacja pracownicza jest szeroko uregulowana w europejskim ustawodawstwie pracy. Idea współdecydowania pracowników (joint decision making) jest tam bardzo żywa, i to zarówno na poziomie rad pracowniczych (work councils), jak i organów zarządzających (representation on the board level). Trudno zrozumieć milczenie polskiego ustawodawcy konstytucyjnego w tej kwestii, tym bardziej, że tak mocno eksponuje zasadę dialogu i współpracy partnerów społecznych.

Szczupłość katalogu konstytucyjnych praw (wolności) pracowniczych o charakterze indywidualnym pozostaje w ścisłym związku ze szczególnym unormowaniem w Konstytucji zasad gospodarki rynkowej i łączącym się z tym nadaniem w niej prymatu sprawom gospodarczym (kapitałowi) oraz przesunięciem na dalszy plan zagadnień społecznych pracy. Jak twierdzi W. Sanetra szczupłość indywidualnych praw (wolności) pracowniczych w nowej Konstytucji związana jest z dążeniem do nadania tym prawom (wolnościom) większego waloru realności i praktycznej stosowalności, przy zachowaniu jednocześnie (co ze względów techniczno – legislacyjnych w większości wypadków jest nieuniknione) ich dużego stopnia ogólności i abstrakcji. Ustawodawca konstytucyjny nie chce obiecywać pracownikom zbyt wiele, a zwłaszcza stara się unikać formułowania praw (wolności), które w praktyce – z uwagi na obiektywne uwarunkowania  – mogłyby okazać się iluzoryczne.

Zupełnie inaczej wygląda regulacja w Konstytucji zbiorowych uprawnień (wolności) pracowników i pracodawców. Zasady te zostały znacznie rozbudowane, co łączy się ściśle z nowym konstytucyjnym ujęciem podstaw ekonomiczno-społecznych państwa, czego wyrazem jest zwłaszcza sztandarowy art. 20 Konstytucji, w myśl którego społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Regulacja taka oznacza radykalne ograniczenie roli i odpowiedzialności państwa w kształtowaniu stosunków gospodarczych i społecznych, przy jednoczesnym uznaniu, iż podstawowe znaczenie w tym zakresie powinny odgrywać mechanizmy wolnorynkowe, własność prywatna i wolność gospodarcza, kontrolowane jedynie w sposób pośredni przez partnerów społecznych.


[1] B. Wagner, Kilka uwag w sprawie rokowań kolektywnych, ZNUJ z. 138, Kraków 1991.

[2] T. Liszcz, Przyszła Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej a prawo pracy, [w:] Projekt Konstytucji. Wartości i prawo, Annales UMCS – Sectio Ius, Lublin 1997.