Archiwum autora: prace

Inne podmioty wykonujące zadania administracji publicznej

Zasadniczo wykonywanie administracji publicznej jest zadaniem administracji państwowej i samorządowej. W ograniczonym jednak zakresie biorą udział w wykonywaniu administracji publicznej również podmioty nie wchodzące w skład aparatu państwowego w szczególności organizacje społeczne, organizacje samorządowe, różnego rodzaju osoby prawne. W swej działalności realizują zarówno zadania administracji publicznej, jak i tzw. funkcje zlecone z zakresu administracji. Nazywane są powszechnie jednostkami współadministrującymi. Jak pisze Łętowski „współczesna administracja nie jest w stanie objąć swym działaniem nowych obszarów życia, a wraz ze wzrostem zadań administracji publicznej rosną oczekiwania społeczne”.[1] Następuje wzrost zadań przede wszystkim w zakresie usług niematerialnych, mających na celu zaspokajanie potrzeb społecznych obywateli. Powszechna jest tu opinia, że administracja nie może sobie poradzić z powierzonymi jej zadaniami. W związku z tym istotną rolę w wykonywaniu tych funkcji administracyjnych świadczącej odgrywają inne podmioty.

Ze zlecaniem funkcji administracji mamy do czynienia wówczas, gdy podmiotowi nie będącemu częścią aparatu państwa przepisy przyznają kompetencje do stosowania rozstrzygnięć jednostronnych, w formatach takich jak czynią to organy administracji. Zlecanie możliwe jest na rzecz wszelkiego rodzaju podmiotów nie będących organami administracji np.: organizacje społeczne, przedsiębiorstwa, zakłady, fundacje, spółki prawa handlowego itp.

Należy zauważyć, że zlecanie funkcji organizacji społecznej czy przedsiębiorstwu państwowemu lub innemu podmiotowi nie czyni z niego organu administracji. Dany podmiot nadal zachowuje swój charakter prawny, a tylko w zakresie zlecenia działa jak organ państwowy.

Powstaje tu jednak problem oddzielenia działań podjętych w ramach funkcji zleconych od działań własnych danego podmiotu nie będącego organem administracji. Innymi Słowy, konieczne jest rozróżnienie, które działania organizacji społecznej są wykonywane w imieniu Państwa „jako funkcje zlecone administracji, a które są działaniami własnymi”.

Aby móc zakwalifikować określone działanie do sfery funkcji zleconych, muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki prawne. Pierwszą z nich jest powołanie z mocy ustawy danego podmiotu do rozstrzygania określonych spraw. Drugą przesłanką jest rozstrzyganie ich w takiej formie, jak czynią to organy państwowe, czyli bądź w formie aktu normatywnego, bądź aktu administracyjnego.

Z wydawaniem aktu administracyjnego przez podmiot nie będący organem administracji mamy do czynienia wówczas, gdy akt ten ma charakter władczy i rozstrzyga o sytuacji prawnej adresata, wywołując skutki poza sferę powiązania z podmiotem akt wydającym. Akt taki musi bowiem wywołać skutki w sferze prawa powszechnego, wobec wszystkich.

Obok wykonywania przez organizacje społeczne i inne podmioty niepaństwowe funkcji zleconych z zakresu administracji publicznej można wyróżnić wykonywanie przez nie zadań administracji. Polega to na wykonywaniu działań, które powinny obciążać administrację publiczną, jednak w formie właściwych działalności podmiotów niepaństwowych – czyli w formie działań niewładczych. Jest to widoczne szczególnie w sferze świadczeń i usług. Przykładem może tu być działalność PCK w zakresie opieki społecznej czy TPD w zakresie pomocy dzieciom pozbawionym władzy rodzicielskiej.

Gdyby tych zadań nie realizowały wymienione organizacje społeczne, musiałyby one być wykonywane przez organy administracji publicznej.

W większości przypadków obywatele zrzeszają się w organizacje społeczne w celu wspólnego zaspokajania pewnych potrzeb osobistych, ale ponadto organizacje społeczne często stawiają sobie zadania o charakterze ogólnospołecznym. Czasami działalność organizacji społecznych w dziedzinach o znaczeniu ogólnospołecznym jest tak duża, że nie potrzebna jest tam już żadna ingerencja państwa. Natomiast przy braku aktywności organizacji społecznych zakres działalności państwa musi być większy. Dlatego też prezentacja instytucji wchodzących w skład aparatu administracyjnego byłaby niepełna gdyby pominięto w niej problematykę organizacji społecznych, które choć nie wchodzą w skład aparatu administracyjnego państwa to jednak biorą udział w wykonywaniu zadań funkcji administracji publicznej.

[1] Por: J. Łętowski „Prawo administracyjne dla każdego” Warszawa 1995r. s. 14

Zagrożenia i szanse przystąpienia Polski do Unii Europejskiej w aspekcie prawnym

Celem niniejszej pracy jest wskazanie zagrożeń oraz szans przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.

Przedstawiono w niej proces rozszerzenia Unii Europejskiej o Polskę, osiągnięcia Polski w procesie dostosowawczym oraz dalsze kroki w kierunku osiągnięcia pełnego członkostwa w Unii Europejskiej. Zwolennicy członkostwa polskiego uważają, że po wstąpieniu do Unii Europejskiej, dla Polski i polskiej gospodarki rysują się ogromne szanse oraz nadzieje na lepsze jutro. Lecz nie tylko korzyści wiążą się z tym faktem. Z członkostwa wynikają także zagrożenia, co podkreślają przeciwnicy.

Osiągnięto pewien postęp w dziedzinie prywatyzacji, także sektora bankowego oraz w zakresie reform socjalnych i terytorialnych. Największe wyzwanie ekonomiczne stanowi obecnie intensywna konkurencja reformy i prywatyzacji, zwłaszcza w sektorze państwowym, rolnym, przy jednoczesnej konsolidacji sfery podatkowej w średniej perspektywie.

Strategia dochodzenia Polski do członkostwa musi uwzględniać konieczność szybkiego dostosowania polskiej gospodarki do sytuacji, w której polski rynek otworzy się dla podmiotów gospodarczych z państw członkowskich z Unii Europejskiej.

Polska nie zainicjowała jeszcze niezbędnej, zasadniczej transformacji w sferze polityki i struktur sektora rolnego i rybołówstwa. Z uwagi na znaczenie tych branż dla gospodarki krajowej i Unii Europejskiej, konieczne jest opracowanie strategii usprawniającej niezbędne modyfikacje przed przystąpieniem. Istotnym warunkiem wstępnym integracji gospodarczej Polski z Unią jest zharmonizowanie istniejącego i przyszłego ustawodawstwa i systemu prawnego polskiego z europejskim.

Jest jeszcze wiele aspektów dotyczących gospodarki rolnej, prawa morskiego itp., które nie zostały jeszcze zmodyfikowane oraz rozwiązane. Dlatego też, czy Unia Europejska i członkostwo Polski to szansa czy zagrożenie, będziemy mogli przekonać się dopiero po kilku lub nawet kilkudziesięciu latach pełnego członkostwa w Unii Europejskiej.

Organy administracji rządowej

Każda osoba prawna działa poprzez swoje organy. W ten sposób w imieniu spółki, spółdzielni czy stowarzyszenia ich wolę wyraża zarząd, zgromadzenie wspólników, organ kontroli wewnętrznej i inne organy. W imieniu podmiotu, którym jest państwo działają również jego organy.

Organ dawnej osoby prawnej wyraża wolę tej osoby i osoba ta ponosi wszelkie skutki wynikające z działań swoich organów. Dotyczy to wszelkich podmiotów prawa, poza oczywiście osobami fizycznymi.

Przez kilkadziesiąt lat pojecie organu administracji państwowej było w polskiej nauce prawa administracyjnego pojęciem łatwym do zdefiniowania. Tak było dzięki ówczesnej scentralizowanej strukturze aparatu państwowego i brakowi samorządu terytorialnego. Cały niemal aparat administracyjny był faktycznie scentralizowany i tworzył jednolitą strukturę. W aparacie państwowym wyodrębniano organy sądowe, organy władzy państwowej oraz organy administracji państwowej. Niejako obok tego trójpodziału pozostawały organy kontroli państwowej (NIK) oraz prokuratura. Pozwalało to na jasne definiowanie organów administracji państwowej – były to praktycznie wszystkie organy, których nie można było zaliczyć do innej kategorii organów państwa. W definicjach organu administracji formułowanych przed 1990 rokiem, określano że: „organ administracji państwowej cechuje: wyodrębnienie organizacyjne wewnątrz aparatu państwowego, wykonywanie funkcji administracji i posiadanie własnych kompetencji czyli przyznanych przez ustawę możliwości władczego działania w imieniu państwa”.[1]

Tak rozumianym pojęciem organu administracji państwowej chętnie posługiwał się ustawodawca. Obowiązująca wówczas Konstytucja mówiła o organach administracji państwowej, termin ten miał więc oparcie w unormowaniach konstytucyjnych.

Z tych względów pojęciem tym chętnie posługiwała się doktryna. Stąd też pojęcie to stało się jednym z kluczowych terminów prawa administracyjnego. Sytuacja zmieniła się radykalnie w 1990 roku, kiedy przywrócono w Polsce samorząd terytorialny. Rozdzielono wtedy państwo od gminy, a scentralizowaną administracje rządową przeciwstawiono zdecentralizowanej strukturze władz gminy. Kompetencje dawnych organów administracji państwowej zostały rozdzielone między te dwie grupy organów. Sytuację pogłębiło uchwalenie 17 października 1992 roku tzw. Małej Konstytucji, czyli ustawy o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz w samorządzie terytorialnym. Mała Konstytucja posługuje się zróżnicowaną terminologią i mówi o organach administracji państwowej, lecz także o władzy wykonawczej administracji rządowej itd.

Sytuacja ta doprowadziła do zamieszania terminologicznego, czego wyrazem może być nawet pewna niechęć doktryny do posługiwania się terminem „organ administracji państwowej”. Spróbuję nieco uporządkować ten obraz.

Punktem wyjścia winno tu być pojęcie organu, przede wszystkim organu osoby prawnej. Przez organ rozumie się wewnętrzną jednostkę organizacyjną danego podmiotu prawa, która jest wyposażona w uprawnienie wyrażania woli tego podmiotu. Przy tym uprawnienie organu do wyrażania woli danego podmiotu opiera się na obowiązującym prawie, nie na pełnomocnictwie udzielonym przez dany podmiot. Z reguły uprawnienie do wyrażania woli za dany podmiot prawa jest ujęte jako wykaz zadań i kompetencji danego organu. Stąd też nie każda jednostka wewnętrzna organizacyjna będzie organem. Jest nim tylko taka jednostka, która posiada określone uprawnienia do wyrażania woli danego podmiotu. Takie określenie organu odnosi się zarówno do organów osób prawnych, jak i organów państwa działających jako podmiot prawa publicznego. Jak stwierdza T. Rapska „jako organ administracji można traktować tylko tę jednostkę organizacyjną, która za taką została przez prawo pozytywnie uznana”.[2]

Można jednak podjąć się zdefiniowania organów administracji rządowej za pomocą innych kryteriów i jako punkt wyjścia przyjąć, że organ administracji rządowej to jeden z rodzajów organów państwowych o swoistych cechach lub potraktować organ administracji jako część aparatu państwowego o sobie właściwych cechach.

Dla celów pracy można przyjąć, że organ administracji rządowej to podmiot stosunków administracyjno – prawnych działających w imieniu państwa, któremu prawo przekazuje określony zakres kompetencji, przede wszystkim w bezpośrednim wykonywaniu funkcji administracyjnych państwa. Będzie to więc organ zajmujący się wykonaniem prawa, a nie jego stanowieniem czy wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości. Musi być także wyodrębniony organizacyjnie z całości aparatu państwowego.

Definicja ta wskazuje po pierwsze, że chodzi tu o podmioty działające w imieniu państwa, co odróżnia je od organów innych jednostek organizacyjnych. Działanie w imieniu państwa oznacza w szczególności możliwość użycia przymusu państwowego w celu realizacji kompetencji organów. Organ administracji w szczególności w naszym systemie prawnym powołany jest do stosowania przymusu w formie egzekucji administracyjnej.

Drugą cechą charakterystyczną jest wydzielenie przez obowiązujące prawo określonego zakresu kompetencji. Dotyczy to wydzielenia kompetencji przez normę prawa ustrojowego. Kompetencje te mogą być różnego rodzaju: do stanowienia aktów normatywnych, wydawania decyzji indywidualnych itp.

W celu wprowadzenia określonego porządku ustala się dla danego organu administracyjnego zakres kompetencji z punktu widzenia przedmiotowego, miejscowego oraz instancyjnego.

W podanej definicji jest zaakcentowane, że organ administracji to podmiot stosunków administracyjno – prawnych działający w imieniu państwa. Cecha ta odróżnia go od innych organów państwowych, które nie wchodzą w stosunki administracyjno – prawne.

Wskazuje się wreszcie na wyodrębnienie organizacyjne organu. Polega ono na ustaleniu cech wydzielających dany organ czy grupę organów z całości aparatu państwowego.

Termin „organ administracji państwowej” czy też „organ administracji rządowej” może być przeciwstawiony terminom „organ gminy”, „organ samorządu terytorialnego” dla podkreślenia rozróżnienia administracji państwowej od samorządu terytorialnego.

Trzeba jednak podkreślić, że taki sposób rozumienia organów administracji nie jest konsekwentnie utrzymany w naszym ustawodawstwie. Przepisy wydane przed wprowadzeniem samorządu terytorialnego w 1990 roku używają terminu „organu administracji państwowej” dla określenia zarówno organów administracji rządowej, jak i organów samorządu terytorialnego. Kodeks postępowania administracyjnego choć nowelizowany po wprowadzeniu samorządu terytorialnego, tak określa organ administracji państwowej: „ilekroć w przepisach K.P.A. jest mowa o organach administracji państwowej – rozumie się przez to naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego i organy wymienione w art. 182”.

Zawarta w K.P.A. bardzo szeroka definicja organu administracji państwowej została stworzona jednak dla potrzeb tego kodeksu. Winna ona być traktowana raczej nie jako definicja ustawowa, lecz jako odesłanie, czyli wskazanie ustawodawcy, że przepisy dotyczące organów administracji państwowej stosuje się również do organów samorządu terytorialnego itd.

[1] Por: E. Ochendowski „Prawo administracyjne” Toruń 1998r. s. 263

[2] Por: T. Rapska „Podstawowe pojecia organizacji administracji” w „System prawa administracyjnego” T. I pod redakcją J. Starościaka Wrocław 1977r. s. 345

Podstawy prawne procesu dostosowywania polityki ochrony środowiska w Polsce do polityki w Unii Europejskiej

W grudniu 1991 podpisany został Układ Europejski[1], który był umową stowarzyszeniową pomiędzy Polską a Wspólnotami Europejskimi. Artykuł 80 dotyczy środowiska naturalnego. Za priorytetowe zadanie uznano rozwój współpracy w walce z pogarszającym się stanem środowiska. Wymieniono takie obszary współpracy, jak: kontrola poziomu zanieczyszczeń, zwalczanie zanieczyszczenia wody i powietrza o charakterze ponadgranicznym, produkcja energii elektrycznej, bezpieczeństwo obiektów przemysłowych, bezpieczne obchodzenie się z substancjami chemicznymi, troska o jakość wód, postępowanie z odpadami, oddziaływanie rolnictwa na środowisko, planowanie gospodarki gruntami, stosowanie instrumentów ekonomicznych oraz kwestie globalnych zmian klimatycznych. Sposobem realizacji wymienionych zadań ma być podjęcie działań, takich jak: wymiana informacji i ekspertów, przeprowadzanie szkoleń, zbliżanie przepisów prawnych do norm Wspólnot, współpraca regionalna i międzynarodowa, rozwój strategii, szczególnie w odniesieniu do związanych z klimatem zagadnień o charakterze światowym.

W związku z Układem Europejskim Rada Ministrów podjęła uchwałę[2], mającą na celu badanie rządowych aktów prawnych pod względem ich zgodności z prawem Unii Europejskiej. Badanie polega na wydawaniu opinii wstępnej oraz końcowej wobec projektu aktu prawnego. Opinia wstępna zawiera takie informacje, jak zakres dostosowania projektowanych rozwiązań do prawa Unii Europejskiej, przepisy odbiegające od prawa Unii oraz przewidywany termin ich dostosowania lub argumentacja na rzecz pozostawienia rozbieżności. Dopuszczono możliwość odstępstw od prawa wspólnotowego w trosce o stan polskiej gospodarki. Wśród 16 dziedzin prawa, których dotyczy uchwała, wymieniono ochronę środowiska naturalnego, ochronę sanitarną zwierząt i roślin oraz ochronę zdrowia i życia ludzkiego.

Artykuł O Traktatu o Unii Europejskiej z Maastricht stanowi, iż jakiekolwiek państwo europejskie może starać się o członkostwo w Unii. Winno o ono skierować swoje podanie do Rady, która będzie działała jednomyślnie po konsultacji z Komisją i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, który działa na zasadzie absolutnej większości wszystkich jego członków. Warunki przystąpienia są przedmiotem ustaleń pomiędzy państwami członkowskimi a państwem ubiegającym się o członkostwo.

W oparciu o Artykuł O Traktatu o Unii Europejskiej został złożony wniosek o członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Wniosek wraz z informacją o gotowości podjęcia przez Polskę negocjacji na temat przystąpienia został złożony przez Prezesa Rady Ministrów RP w kwietniu 1994.

[1]    Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską z jednej strony a Wspólnotami Europejskimi z drugiej sporządzony w Brukseli 16 grudnia 1991. Układ wszedł w życie 1 lutego 1994. Wcześniej weszła w życie Umowa Przejściowa.

[2]    Uchwała Nr 16 Rady Ministrów z dnia 29 marca 1994 w sprawie dodatkowych wymogów postępowania z rządowymi projektami normatywnymi aktów prawnych ze względu na konieczność spełnienia kryteriów zgodności z prawem Unii Europejskiej (M. P. nr 23, poz. 188). Uchwała zastąpiona została w 1997 roku uchwałą 13/97 o podobnej treści.

Status prawny radnego – zakończenie

Analiza statusu radnego w polskim systemie prawnym nasuwa szereg wątpliwości, z których najbardziej istotne wydają mi się te, które dotyczą charakteru samego mandatu. W problematyce tej zawiera się wiele podstawowych kwestii charakteryzujących stosunki między władzą centralną a władzami lokalnymi. Kwestie te to również poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, czy scentralizowany hierarchiczny model zarządzania lokalnego został przezwyciężony i w jakim zakresie wspólnoty samorządowe zostały upodmiotowione. Pytanie o tyle zasadne, że przecież interes społeczności lokalnych jest często inny niż interesy ogólnospołeczne i inne ma też znaczenie.

Samorządy terytorialne wykonują zadania publiczne nie zastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej. Reforma administracyjna kraju polegała na decentralizacji, czyli przekazaniu jednostkom samorządowym kompetencji administracji państwowej oraz związanych z nimi ośrodków finansowych, i stworzeniu prawnych warunków zapewniających samodzielne wykonywanie przekazanych zadań. Utworzyła warunki do tego, aby na szczeblu centralnym były realizowane zadania mające wymiar ogólnopaństwowy, natomiast sprawy o charakterze lokalnym i regionalnym na poszczególnych szczeblach samorządu terytorialnego. Nie ulega wątpliwości, że w aspekcie ustrojowo-prawnym samorządy są częścią ustroju państwowego. Należy mieć jednak również na uwadze, że władze lokalne nie tylko realizują cele państwowe w terenie, ale również mają za zadanie realizowanie celów lokalnych, które różnią się od państwowych, a przy tym są nie mniej ważne. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabierają samorządy najniższego szczebla i rola, jaką w tych samorządach pełnią radni. Ostatecznie zostały rozwiane wątpliwości dotyczące tego, czy mandat radnego ma charakter związany. Zostały rozwiane w tym kierunku, który, moim zdaniem, stoi w wyraźnej kolizji z odczuciami zdecydowanej większości wyborców.

Uważam, że wola wyborców powinna mieć charakter wiążący dla ich radnego co, być może, pozwoliłoby uniknąć wielu patologii życia publicznego. Charakter związany mandatu zmuszałby radnych do liczenia się ze swym elektoratem nie tylko w czasie kampanii wyborczej, jeśli wyborcy dysponowaliby prawem odwołania tego deputowanego, który sprzeniewierzył się wyborczym obietnicom. To ma szczególne znaczenie na szczeblu samorządów gminnych, gdzie radni podlegają społecznej kontroli, ale niestety, wyborcy nic nie są w stanie zrobić nawet wówczas, gdy ich przedstawiciel kompromituje się w sposób ewidentny.

System samorządowy budowany przez całą minioną dekadę w różnych okresach cieszył się mniejszym lub większym uznaniem. Reforma 1990 roku, która zapoczątkowała budowę samorządności uznawana była za jedną z najbardziej udanych spośród przeprowadzonych w latach dziewięćdziesiątych. Dziś społeczna ocena władz lokalnych zmieniła się diametralnie.

Prasa serwuje nam prawie codziennie informacje dotyczące radnych, którzy w swej istocie powinni stanowić wzór postępowania dla lokalnych społeczności, a tymczasem najczęściej stają się bohaterami negatywnymi. I nie ponoszą konsekwencji swego zachowania.

Myślę, że w dużym stopniu winne takiemu stanowi rzeczy jest upartyjnienie elit samorządowych, które w większym stopniu czują się odpowiedzialne przed swoją lokalną partią niż przed radą gminną czy wyborcami. Do tajemnic poliszynela należy przekupywanie radnych, obsadzanie stanowisk kuzynami, utajnianie decyzji i informacji. Korupcja osiągnęła niebezpieczny poziom powodując wybuchy skandali na najwyższych szczeblach władzy i reakcję (różnie adresowaną) aparatu sprawiedliwości. Na tych najniższych natomiast mieszkańcy wydają się całkowicie bezsilni, kiedy lokalni przedstawiciele demonstrują ewidentny brak jakichkolwiek zasad etycznych. Wszystko to prowadzi do utraty zaufania społecznego – jedynej siły, która może utrzymać samorząd przy życiu w sytuacji, gdy zachowania radnych są rzeczywiście czasami dowodem braku poczucia odpowiedzialności za sprawy publiczne.

Pojawiają się uniwersalne recepty na uzdrowienie samorządów. Najbardziej głośne jest dziś żądanie bezpośrednich wyborów wójtów i burmistrzów (zapowiadał to premier Miller w swym expose – Zgodnie z przedwyborczymi zapowiedziami wprowadzimy bezpośrednie wybory wójtów i burmistrzów – Rzeczpospolita 26 października 2001) czy jednak przekazanie władzy w ręce jednego człowieka rozwiąże problemy upartyjnienia czy korupcji? Jestem zdania, że polska samorządność nie dojrzała jeszcze do takich rozwiązań, choć wydają się one często dobrym lekarstwem na lokalne bolączki. Tyle tylko, że to prowadziłoby do koncentracji władzy na szczeblu lokalnym, a to zawsze prowadzi do zwiększenia korupcji a nie jej zmniejszenia.

Korupcja i upartyjnienie są podstawowymi chorobami samorządów. Jedyną drogą przeciwdziałania temu jest wzmocnienie opinii publicznej i kontroli ze strony społeczeństwa. A to wymaga przede wszystkim jawności decyzji i dostępu do wszelkich materiałów z nimi związanych. Każdy obywatel ma prawo wiedzieć, co i dlaczego w jego imieniu zdecydowano. Konieczne są prawne unormowania dotyczące jawności zarobków. PIT prezydenta Stanów Zjednoczonych jest dostępny dla każdego obywatela. Dlaczego w Polsce zarobki osób utrzymujących się z pieniędzy publicznych są chronione tajemnicą? Każdy mieszkaniec gminy powinien wiedzieć, ile z jego pieniędzy otrzymują burmistrz i inne osoby pochodzące z wyboru. Siatka płac pracowników samorządu winna być jawna. Praca burmistrza i wójta jest odpowiedzialna i od niej wiele zależy. Powinna być właściwie wynagradzana. Ale jeśli radni chcą przyznać sobie gratyfikacje finansowe to niech rada tego dokona na jawnym posiedzeniu, z udziałem lokalnych mediów i przedstawicieli społeczności. Próby zmiany obecnego stanu rzeczy, co wydaje się nieodzowne, powinny prowadzić w kierunku wyeliminowania wszelkich ubocznych zysków z funkcji pełnionych przez radnych i uzyskiwania jakichkolwiek korzyści udzielanych przez zarządy.

Słaba pozycja radnych powoduje, że zagrożona wydaje się sama samorządność, a to z winy słabnącego poparcia ze strony społeczeństwa. Dla dobra przyszłości kraju konieczne jest podjęcie kroków dla naprawy samorządu ze strony środowisk samorządowych, burmistrzów, wójtów i samych radnych wreszcie. Oni bowiem reprezentują ideę samorządności i oni przede wszystkim powinni zabiegać o odzyskanie zaufania społeczeństwa, nawet kosztem ograniczenia swych wąsko pojętych interesów. Należy jednak pamiętać, że próby naprawienia złej sytuacji nie powinny jednocześnie prowadzić do osłabienia samorządności, ale do jej wzmocnienia. A taki skutek mogą przynieść próby ograniczenia liczby radnych ze strony obecnych elit politycznych, co zapowiadał premier Miller w swym expose. (Koszty sprawowania władzy samorządowej mogą i powinny być niższe. Dlatego wniesiemy o dalsze ograniczenie liczby radnych i członków zarządów – Rzeczpospolita 26 października 2001). Liczba radnych została już jednak poważnie ograniczona ustawą z maja 2001 r. i dalsze jej ograniczenie może uniemożliwić radnym wywiązywanie się z ustawowych obowiązków. Każda miejska rada musi liczyć od siedmiu do dziewięciu komisji, takich jak: finansów, rewizyjna, rozwoju, tj. gospodarki gruntami, czasem razem z ochroną środowiska, komunalna, edukacji, socjalna, administracyjno-samorządowa. Jeśli radny pracuje w dwóch komisjach to w średniej wielkości mieście (50 tys. mieszkańców) może być w komisji po 5 – 6 radnych i jest to absolutne minimum, jeśli ma być zrealizowane najważniejsze zadanie demokracji samorządowej. Tych kilku radnych w komisji musi czuwać na bieżąco w takim mieście nad szkołami i przedszkolami oraz innymi instytucjami i akcjami oświatowymi, przy gospodarce komunalnej – nad stanem i rozbudową ulic, dziesiątków kilometrów sieci wodnokanalizacyjnej, trudną z reguły sytuacją domów komunalnych itd.

Wydatki na radnych i oszczędności w tym zakresie stanowią nieznaczne promile wydatków na gminę. Natomiast ograniczenie liczby radnych będzie miało kilka poważnych skutków ujemnych i jeden wątpliwy pozytyw. Znacznie słabsza kontrola ze strony radnych uniezależni urzędników i rozszerzy sferę nadużyć i korupcji. Nastąpi osłabienie demokracji reprezentatywnej. Dystans między radami a ludźmi wzrośnie, a funkcja samorządu osłabnie. Za ograniczeniem liczby radnych będzie zapewne wielu burmistrzów i urzędników, a także aparaty partyjne większych partii politycznych. Im na lepszej kontroli społecznej na ogół nie zależy, a taką rolę spełnia wielu kłopotliwych radnych.

Polska ciągle znajduje się w okresie dynamicznych przemian. Poszukiwanie optymalnych rozwiązań zawsze musi mieć na uwadze, że umacnianie samorządności powinno mieć bezwzględny priorytet. Uważam, że nie ograniczanie liczby radnych, ale bezpośrednie wiązanie ich z wyborcami jest antidotum na szereg nieprawidłowości naszego życia publicznego. Takie są odczucia społeczności lokalnych i rozwiązania odpowiadające tym odczuciom są wyzwaniem dla ekip rządzących. Wierzę, że temu wyzwaniu sprostają, że będzie podjęta głęboka, rzeczowa dyskusja i że powstanie program prowadzący do radykalnych zmian i naprawy niezadowalającej sytuacji. Jeśli działania takie uwieńczone zostaną sukcesem wtedy nikt nie będzie mógł powiedzieć, że nasze społeczeństwo nie dorosło do samorządności.

Status prawny radnego – bibliografia

Opracowania książkowe

1. Byjoch K., Sulimowski J., Tarno J.P.: Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa. Wyd. Prawnicze PWN. Warszawa 2000
2. Szreniawski J.: Ustrój administracji publicznej. Wyd. UMCS. Lublin 1995
3.             . Leoński Z.: Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce
4. Starościak J (red.).: System prawa administracyjnego. Wyd. Ossolineum 1997
5. Ofiarski Z., Mokrzyc M., Rutkowski B.: Reforma samorządu terytorialnego. Szczecin 1998

Publikacje

6.             . Krakowskie Zeszyty Sądowe. Orzeczenia Sądu Apelacyjnego w Krakowie w sprawach karnych, Nr 4 z 2000 r.
7. Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Nr 1 z 1996 r.
8. Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Nr 4 z 1999 r.
9. Stefański R.A.: Osoba pełniąca funkcję publiczną jako podmiot przestępstwa łapownictwa. Prokuratura i Prawo, listopad 2000
10. Surkont M.: Z zagadnień odpowiedzialności za łapownictwo w kodeksie karnym z 1997 r. Przegląd Sądowy Nr 5 z 1998 r.
11. Wojskowy Przegląd Prawniczy Nr 1 z 2000 r.

Akty prawne

12. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 607 z dnia 25 listopada 1994 r.)
13. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z dnia 16 lipca 1997 r.)
14. Prawo o ustroju sądów powszechnych z dnia 20 czerwca 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. nr 7, poz. 25 z późn. zm.),
15. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy. (Dz. U. Nr 66, poz. 800 z dnia 11 sierpnia 2000 r.)
16. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu. (Dz. U. Nr 66, poz. 799 z dnia 11 sierpnia 2000 r.)
17. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych województwa. (Dz. U. Nr 66, poz. 798 z dnia 11 sierpnia 2000 r.)
18. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 sierpnia 1993 r. w sprawie określenia wysokości opłaty za udzielenie informacji z rejestru skazanych oraz sposobu jej uiszczania. (Dz. U. Nr 82, poz. 387 z dnia 4 września 1993 r.)
19. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy. (Dz. U. Nr 61, poz. 710 z dnia 28 lipca 2000 r.)
20. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu. (Dz. U. Nr 61, poz. 709 z dnia 28 lipca 2000 r.)
21. Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. (Dz. U. Nr 21, poz. 124 z dnia 6 kwietnia 1990 r.)
22. Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw. (Dz. U. Nr 45, poz. 497 z dnia 15 maja 2001 r.
23. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym. (Dz. U. Nr 88, poz. 985 z dnia 20 października 2000 r.)
24. Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. (Dz. U. Nr 95, poz. 602 z dnia 27 lipca 1998 r.)
25. Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. (Dz. U. Nr 95, poz. 602 z dnia 27 lipca 1998 r.)
26. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.(Dz. U. Nr 106, poz. 679 z dnia 11 września 1997 r.)
27. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. (Dz. U. Nr 106, poz. 679 z dnia 11 września 1997 r.)
28. Ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych. (Dz. U. Nr 11 poz. 95 z dnia 8 lutego 1999 r.)
29. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. (Dz. U. Nr 91, poz. 578 z dnia 18 lipca 1998 r.);
30. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. (Dz. U. Nr 91, poz. 576 z dnia 18 lipca 1998 r.)
31. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. Nr 13 poz. 74 z 1996 r.)
32. Ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora. (Dz. U. Nr 73, poz. 350 z dnia 29 czerwca 1996 r.)
33. Ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny. (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z dnia 2 sierpnia 1997 r.)
34. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 1998 r. w sprawie wzorcowego statutu powiatu. (Dz. U. Nr 146, poz. 957 z dnia 7 grudnia 1998 r.)
35. Rozporządzenie Ministra Pracy I Polityki Socjalnej z dnia 3 lipca 1998 r. w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju. (Dz. U. Nr 89 poz. 568 z dnia 15 lipca 1998 r.)
36. Ustawa z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. (Dz. U. Nr 110, poz. 1255 z dnia 30 grudnia 1999 r.)
37. Ustawa z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi. (Dz. U. Nr 26, poz. 306 z dnia 10 kwietnia 2000 r.)

 

Charakter prawny stosunku przysposobienia

We współczesnym prawie przysposobienie (łacińskie: adoptio) oznacza nawiązanie między przysposabiającym a przysposobionym stosunku prawnorodzinnego podobnego do stosunku miedzy rodzicami a dzieckiem, zgodnie z artykułem 121 § 1 KRiO. Każdy stosunek cywilnoprawny powstaje w rezultacie zdarzenia prawnego. Zdarzeniem prawnym, którego zaistnienie powoduje skutek w postaci powstania stosunku przysposobienia, jest prawomocne orzeczenie przysposobienia. Koniecznymi elementami każdego stosunku cywilnoprawnego są: po jednej stronie prawo podmiotowe, a po drugiej stronie odpowiadający mu (to znaczy korelatywnie z nim sprzężony) obowiązek. Te dwa elementy stanowią treść stosunku cywilnoprawnego64.

Między stronami tegoż stosunku powstają takie same prawa i obowiązki, jakie istnieją między dzieckiem a jego naturalnymi rodzicami. Stosunek prawny wynikający z przysposobienia jest jednak podobny, ale nie jest taki sam jak stosunek między rodzicami a ich rodzonym dzieckiem, m.in. dlatego że w niektórych wypadkach przysposobienie może być rozwiązane. Poza tym przysposobienie nie jest jednolitą instytucją prawną. Niekiedy może ono tworzyć stosunek prawnorodzinny tylko między samym przysposabiającym a dzieckiem, bez skutków dla innych członków rodziny (tzw. przysposobienie niepełne).

W orzecznictwie funkcjonuje także inne określenie przysposobienia, a mianowicie, że jest ono aktem formalnym (orzeczeniem sądu), w którym sąd powołuje stosunek prawny między przysposabiającym a przysposobionym dzieckiem65.

W przysposobieniu upatruje się sposób zaspokojenia z jednej strony potrzeby dziecka co do wychowywania się w rodzinie, a z drugiej – potrzeby spełnienia roli rodzicielskiej przez osoby dorosłe mające i nie mające własnych dzieci. Wychowanie w zastępczym środowisku rodzinnym, w którym dziecko pozostaje w bliskich, indywidualnych stosunkach z osobami tworzącymi rodzinę, jest niewątpliwie korzystniejsze dla rozwoju dziecka niż wychowywanie się w zakładzie opiekuńczym.

Podstawową funkcją społeczną, jaką współcześnie spełnia przysposobienie dziecka, jest zastąpienie brakującego środowiska rodzinnego. Brak ten może być skutkiem śmierci rodziców, jednak najczęściej rodzice żyją, ale z różnych przyczyn nie spełniają oni należycie swoich zadań rodzicielskich66. Najważniejszym elementem oceny stanu faktycznego i celem adopcji jest dobro dziecka w ujęciu perspektywicznym, tj. mając na względzie jego rozwój ku dorosłości. Cel ten wynika wprost z normatywnego założenia, że przysposobić można tylko dziecko małoletnie i tylko dla jego dobra (artykuł 114 § 1 KRiO). By ten cel jednak osiągnąć, potrzebne jest takie środowisko rodzinne, w którym dziecko zaspokoi swoje potrzeby uczuciowe, a więc znajdzie osoby, które darzą je uczuciem i pragną spełnienia roli rodzicielskiej. Dlatego wydaje się zbyt skrajny pogląd SN, iż „celem, jakiemu ma służyć instytucja przysposobienia, nie jest interes i zaspokojenie potrzeb uczuciowych i rodzinnych przysposabiających, lecz tylko i wyłącznie dobro małoletniego dziecka”67. Trafniej byłoby powiedzieć, że wzgląd na przysposabiających nie może być jedynym celem przysposobienia, ponieważ najpierw trzeba zbadać, czy przysposobienie jest zgodne z dobrem dziecka. Nie można również pomijać postawy i stosunku emocjonalnego kandydatów na przysposabiających do konkretnego dziecka, bo bez wątpienia wpływają one na powodzenie przysposobienia w przyszłości.

W przeszłości adopcja spełniała różne cele, nie tylko o charakterze rodzinnym, ale i publicznym. Przede wszystkim adopcja miała zaradzić niekorzystnej sytuacji osób, którzy swoich aspiracji majątkowych, politycznych (dynastycznych) nie mogli zrealizować z powodu braku własnych potomków. Kontynuacja władzy danej rodziny (rodu), możliwe dzięki adopcji. Spełniała ona więc rolę odległą od tej, jaką dzisiaj przypisujemy przysposobieniu dziecka.

Po II wojnie światowej przysposobienie jako instytucja prawa rodzinnego stała się szczególnie potrzebna ze względu na znaczną liczbę dzieci pozbawionych rodziców. Dopiero w kodeksie rodzinnym (KRiO) z 1950 roku zerwano z kontraktową formą adopcji i stała się ona wyłącznie instytucją rodzinnego prawa osobowego.

O powstaniu stosunku prawnego w wyniku przysposobienia orzeka sąd opiekuńczy.

Dzisiaj z kolei niepokojąco wzrasta liczba dzieci odrzuconych przez rodziców, wychowawczo zaniedbanych i wskutek tego umieszczonych w zakładach opiekuńczych, a rzadziej w rodzinach zastępczych. Współczesna psychologia rozwojowa wskazuje na często nieodwracalne, negatywne skutki braku bliskich i stałych więzi rodzinnych dla prawidłowego rozwoju dziecka68. Chodzi tu o tzw. sieroctwo społeczne, które jest często rezultatem patologii rodziny (alkoholizm, maltretowanie dziecka, prostytucja, lekceważące podejście do życia), ale także następstwem ubóstwa, nieporadności, choroby nabytej lub wrodzonej niedorozwoju. Zwraca się uwagę na poważne dla rozwoju psychofizycznego dziecka skutki tzw. choroby sierocej, nabytej zazwyczaj wskutek braku osobistej styczności z rodzicami i długotrwałego przebywania małego dziecka w zakładzie. Remedium na te dolegliwości poszukuje się w różnych formach zastępczego środowiska rodzinnego, a zwłaszcza w przysposobieniu dziecka.

Poza tym przysposobienie pełni rolę dopełniającą rodzinę w odniesieniu do dzieci pozamałżeńskich oraz co do dzieci, których jedno z rodziców zawarło powtórne małżeństwo. Przysposabiającym jest w takim wypadku małżonek matki lub ojca dziecka, wskutek czego tworzy się tzw. rodzina zrekonstruowana.

Ustawodawca polski odrzucił kontraktową postać przysposobienia i nadał mu charakter prawnorodzinny. Samo powstanie stosunku prawnego przysposobienia jest aktem formalnym i następuje na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego, a nie z woli stron. Przysposobienie nie jest czynnością prawną. Orzeczenie to ma charakter konstytutywny i jest skuteczne erga omnes. Normatywny model przysposobienia według KRiO oparty jest na trzech podstawowych założeniach:

  • niemajątkowym charakterze adopcji,
  • realizacji postulatu dobra dziecka,
  • równym traktowaniu dzieci przysposobionych i dzieci naturalnych.

Przysposobienie nie jest instytucją jednolitą. Pewnego odstępstwa od prawnorodzinnego charakteru przysposobienia można dostrzec w możliwości rozwiązania adopcji. Trzeba jednak zaznaczyć, że rozwiązanie nie następuje na podstawie porozumienia stron, lecz jest skutkiem konstytutywnym orzeczenia sądu. Rozwiązanie przysposobienia może nastąpić tylko wtedy, gdy istnieją ku temu ważne powody (artykuł 125 § 1 KRiO)69.

64 Z. Radwański, Prawo cywilne-część ogólna, Warszawa 1993, s. 68, 137.

65 J. Winiarz, Prawo rodzinne, Warszawa 1996, s. 247.

66J. Panowicz-Lipska, Przysposobienie dziecka, [w:] Konwencja o prawach dziecka. Analiza i wykładnia, Ars boni et aequi, Poznań 1999, s. 212.

67 Orzecznictwo SN z 6.9.1968 r. I CR 249/68, OSNPC 1969, poz. 32.

68 A. Szymborska, Sieroctwo społeczne, Warszawa 1969, s. 13.

69 H. Haak, Przysposobienie – Kodeks rodzinny i opiekuńczy – komentarz, Wyd. Dom Organizatora, Toruń 1996, s. 175.

Prawa dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych i resocjalizacyjnych

W placówce opiekuńczo-wychowawczej lub resocjalizacyjnej dziecko może zostać umieszczone z dwóch przyczyn – znacznego poziomu demoralizacji oraz niewłaściwie sprawowanej opieki rodzicielskiej. Jeżeli wychowanie dziecka jest niemożliwe w rodzinie, obowiązek zapewnienia mu odpowiedniej opieki i ochrony spoczywa na państwie46.

Obowiązek ów oznacza, po pierwsze:

  • konieczność stworzenia systemu różnorodnych instytucji służących zaspokojeniu potrzeb dziecka, wyznaczonych wiekiem, zdrowiem, zagrożeniem warunków materialnych i wychowawczych, stopniem nieprzystosowania społecznego,
  • zapewnienie odpowiedniej ilości placówek, zgodnie z potrzebami środowiska lokalnego, tak aby dzieci potrzebujące pomocy i opieki mogły bez trudu znaleźć w nich miejsce.

Dla ochrony i realizacji praw dziecka obie te kwestie są istotne. Nie jest bowiem obojętne jakie to będą instytucje: czy preferowane będą np. placówki typu rodzinnych domów dziecka, czy też tradycyjne domy dziecka; formy resocjalizacji w środowisku otwartym czy izolacyjne, itp. Ważne jest, aby liczba placówek uznawanych za najkorzystniejsze dla dziecka była wystarczająca.

Podstawowe akty normatywne, które tworzą system instytucji opiekuńczo-wychowawczych i resocjalizacyjnych oraz określają sytuację prawną ich wychowanków to: ustawa o systemie oświaty47, KRiO48, ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich49 oraz ustawa o pomocy społecznej50.

Zadania opiekuńczo-wychowawcze zostały rozdzielone między resorty: edukacji, pracy i opieki społecznej oraz sprawiedliwości, przy czym główny ciężar spoczywa na resorcie edukacji, odpowiedzialnym za funkcjonowanie systemu oświaty i wychowania. W sytuacji, gdy rodzina nie zapewnia dziecku,

z różnych względów, właściwego wychowania i opieki, resort edukacji zobowiązany jest do zapewnienia dziecku miejsca w placówce publicznej, odpowiedniej do wieku i rozwoju dziecka. Działania resortu edukacji obejmują także zdecydowaną większość dzieci i młodzieży nieprzystosowanej społecznie, wymagających resocjalizacji. Placówki dla nieletnich, prowadzone przez resort sprawiedliwości są nieliczne. W systemie opieki i resocjalizacji można wymienić instytucje, w których czasowo bądź stale przebywają małoletni i nieletni. Placówki te:

  • przeznaczone są dla małoletnich i nieletnich, którzy znaleźli się czasowo lub trwale w trudnej sytuacji życiowej, są sierotami naturalnymi lub społecznymi, przejawiają zróżnicowany stopień nieprzystosowania społecznego, z wykolejeniem przestępczym włącznie,
  • zajmują się selekcją, diagnozowaniem, poradnictwem oraz pełnią zadania opiekuńczo-wychowawcze, rewalidacyjne i resocjalizacyjne.

Charakteryzując stan prawny, należy zaznaczyć, że wymienione ustawy określają rodzaje placówek, ich cele i zadania oraz zasady umieszczenia i pobytu w nich podopiecznych. Natomiast szczegółową strukturę organizacyjną poszczególnych typów placówek oraz konkretyzację zasad ustawowych możemy spotkać we wzorcowych statutach wydawanych zazwyczaj w aktach o charakterze wykonawczym (rozporządzeniach, zarządzeniach).

Na przykładzie placówek opiekuńczo-wychowawczych i resocjalizacyjnych widać wyraźnie jak wiele występuje niedociągnięć w zapewnieniu dzieciom i młodzieży ochrony ich praw. Dotyczy to zarówno prawa jak i praktyki.

Każde dziecko umieszczone w jakiejkolwiek placówce ma takie same prawa konstytucyjne jak inne dzieci. Sposób korzystania z praw oraz możliwość ich ograniczania są uzależnione od rodzaju instytucji oraz powodu umieszczenia dziecka w placówce. Inna jest sytuacja, gdy dziecko umieszczone jest za zgodą rodziców przez władze oświatowe, a inna, gdy kieruje je sąd rodzinny. Realizacja celów, dla których umieszcza się dzieci w placówkach, wymaga zapisania – obok praw konstytucyjnych – praw specyficznych, wynikających ze specyfiki i typu placówki. Prawa, które w placówkach różnego rodzaju nabierają określone treści to:

  • prawo do opieki i ochrony (wynika stąd konieczność tworzenia przez państwo różnego rodzaju instytucji i placówek, które zapewnić mogą dziecku odpowiednie warunki życia i rozwoju, gdy zadań tych nie może wypełniać rodzina; zgodnie z ustawodawstwem polskim, dziecko może zostać umieszczone w placówce opiekuńczo-wychowawczej, poprzez orzeczenie sądu (bez zgody rodziców) lub decyzją organów administracyjnych za zgodą rodziców, a nawet na ich życzenie; choć postulat uzależnienia decyzji od woli dziecka z wielu względów jest niemożliwy do spełnienia, to jednak zobowiązanie do poznania stanowiska dziecka i uwzględniania go w każdym etapie decyzyjnym jest niezbędne; dziecko winno zostać przygotowane do zmiany dotychczasowego środowiska wychowawczego, maksymalnie niwelować, tę wysoce traumatyczną dla niego sytuację; Konwencja o prawach dziecka (artykuł 12) przyznaje dzieciom prawo do wyrażania poglądu i wysłuchiwania stanowiska w każdej sprawie sądowej, administracyjnej, dziecko dotyczącej; w prawie polskim zapis ten dotyczy jedynie nieletnich w przypadku umieszczenia w placówce w związku z demoralizacją lub popełnionym przestępstwem);
  • prawo do poszanowania godności i nietykalności osobistej (godność to pojęcie, które otwiera akty prawa międzynarodowego dotyczące praw i wolności człowieka; Ustawa o systemie oświaty w artykule 4 stanowi wprost o obowiązku kierowania się dobrem uczniów i poszanowaniem ich godności51; zaś ustawa dotycząca nieletnich respektuje to prawo przyjmując między innymi takie rozwiązanie jak: kierowanie się dobrem nieletniego oraz przyznanie mu statusu strony; poszanowanie nietykalności cielesnej i zakaz stosowania przymusu psychicznego i fizycznego, określony jest przez Kodeks karny; w systemie polskim bicie wychowanków jest traktowane jako czyn bezprawny; rzeczywistość niestety odbiega od obowiązujących norm; jest pewien katalog naruszeń52: przedmiotowy, autorytarny stosunek niektórych wychowawców do wychowanków, wypadki niewłaściwego odnoszenia się do dzieci, poniżania w obliczu grupy, niedostateczna staranność o właściwe warunki bytowe, atmosferę wychowawczą);
  • prawo do ochrony więzi rodzinnych (chodzi tu o: wspólne umieszczenie rodzeństwa w placówkach oraz umożliwienie kontaktów z rodziną w czasie pobytu wychowanka w placówce; ochrona więzi rodzinnej dzieci i młodzieży przebywających w placówkach oznacza utrzymywanie kontaktów w formie korespondencji, odwiedzin w placówkach, wyjazdów do domów, urlopów; prawo to obejmuje także kontakty z krewnymi i jest chronione we wszystkich typach placówek łącznie z zakładami poprawczymi; istotne dla realizacji tego prawa wychowanka jest zapis KRiO, w którym przewiduje się utrzymywanie kontaktów z dzieckiem nawet w sytuacji pozbawienia władzy rodzicielskiej; zakaz styczności i obejmujący wszelkie kontakty orzeka sąd rodzinny tylko ze względu na dobro dziecka -artykuł 113);
  • prawo do edukacji (wychowankowie placówek, podobnie jak rówieśnicy, uczęszczają do szkoły, a w zakładach wychowawczych czy poprawczych nauka jest elementem procesu resocjalizacji; w placówkach typu otwartego, tj. domach dziecka, wychowankowie uczęszczają do szkół istniejących w środowisku lokalnym, inne prowadzą własne szkoły na terenie placówki; szkoły w placówkach stanowią część składową ogólnego systemu oświaty; prawo dziecka do nauki oznaczać winno dostosowanie nauczania do poziomu jego sprawności intelektualnej);
  • prawo do ochrony zdrowia (wychowankom placówek, tak jak wszystkim dzieciom, przysługują bezpłatne świadczenia w zakresie opieki zdrowotnej, w tym przede wszystkim podstawowe usługi medyczne oraz leki; we wszystkich placówkach i zakładach jest stała opieka pielęgniarska, wychowankowie poza doraźną pomocą podlegają też stałej kontroli higienicznej; w zależności od potrzeb placówek zatrudnieni są lekarze interniści, psychologowie, psychiatrzy, neurolodzy, stomatolodzy);
  • prawo do odpowiedniego standardu życia (realizacja tego prawa zależy przede wszystkim od kondycji państwa; regulaminy placówek wymieniają szereg świadczeń, które przysługują wychowankom, np. mieszkanie, wyżywienie, odzież, podręczniki szkolne, zabawki dla małych dzieci, kieszonkowe, skromne wynagrodzenie w przypadku pracy w warsztatach, wyposażenie po opuszczeniu placówki, itp.);
  • prawo do swobody myśli, słowa, światopoglądu i religii, w tym do jej praktykowania (prawo to leży u podstaw procesu wychowania dziecka i zależy od preferowanego przez pedagogów modelu postępowania z dziećmi – czy jest model partnerski, demokratyczny czy autorytarny; myśląc o swobodzie wyrażania poglądów w placówkach resocjalizacyjnych trzeba mieć na względzie specyfikę młodzieży popełniającej przestępstwa, która w znacznej części przynależy do grup podkulturowych o charakterze destrukcyjnym; w zakresie wolności praktykowania religii nie stwierdzono naruszeń; w zakładach organizowane są msze, młodzież ma zapewniony swobodny kontakt

z kapłanami; należy jednak zaznaczyć, że po części jest to prawo ograniczone wolą rodziców, jeśli przysługuje im władza rodzicielska);

  • prawo do uczestnictwa z życiu placówki (prawo to rzutuje na system wychowawczy, utrwala mechanizmy demokratyczne i partnerski stosunek do wychowanków; przejawia się ono przede wszystkim w uczestnictwie w radach, samorządach, we współtworzeniu regulaminów placówek, udziale w podejmowaniu ważnych dla całości zakładu decyzji);
  • prawo do poszanowania prywatności (życie w grupie, zatłoczenie, długotrwały pobyt mają poważne konsekwencje dla rozwoju osobowości wychowanka; przeciwdziała się temu, tworząc małe grupy wychowawcze, dopuszczając możliwość indywidualnego urządzania sypialni, świetlic, itp.; przymusowe przebywanie w danej zbiorowości łatwo może prowadzić do zatracenia prywatności wychowanków);
  • prawo do odwołania się od decyzji dotyczących wychowanka (obowiązujący system kierowania dzieci do placówek opiera się na założeniu, iż ostateczna decyzje kwalifikacyjne podejmują zespoły specjalistów; w praktyce do konkretnej placówki kieruje się tylko na postawie zgromadzonej dokumentacji bez udziału wychowanka; orzeczenie sądu rodzinnego czy decyzje władz oświatowych określają bowiem jedynie typ placówki, w której należy umieścić dziecko; wybór konkretnego zakładu następuje znacznie później według odrębnej procedury; do domu dziecka kierują pogotowia opiekuńcze, do ośrodków wychowawczych – wybrane ośrodki pełniące funkcje diagnostyczno-kierujące; ma to znaczenie dla wychowanka, gdyż może oznaczać zakwalifikowanie do placówki specjalnej, przeznaczonej dla dzieci chorych, o wzmożonym rygorze, o określonym kierunku szkolenia, itp.; odwołanie się od takiej decyzji możliwe jest jedynie do placówki kierującej, co bywa nie wystarczające; możliwość składnia próśb, wniosków i skarg jest jednym ze środków służących do obrony tych praw i dochodzenia swoich racji; w polskim systemie wychowankowie placówek mają bardzo ograniczone możliwości wypowiadania się czy odwoływania w sprawach ich dotyczących);
  • prawo do znajomości swoich praw (poznanie swoich praw i wolności jest podstawowym warunkiem korzystania z nich; prawo to stanowi także wyraz podmiotowego traktowania dziecka; oznacza obowiązek zapoznania go z regulaminem placówki i związanych z tym obowiązków, wskazania dróg składania próśb, skarg i wniosków oraz popularyzowania problematyki ochrony praw dziecka; regulamin winien być wywieszony w widocznym miejscu, łącznie z katalogiem praw i obowiązków, systemem kar i nagród).

Wychowankom służą różnego rodzaju środki prawne umożliwiające obronę swoich praw. Nie muszą oni być bezbronni w sytuacji, gdy prawa ich są naruszane przez personel placówki, współwychowanków lub inne osoby czy instytucje. Poza skargami, prośbami i wnioskami mogą oni korzystać z ochrony cywilnoprawnej lub prawnokarnej, kierując sprawę nawet na drogę sądową.

W cywilnoprawnej ochronie znaczenie mają przede wszystkim przepisy artykułu 415 i następne KC, regulujące problematykę czynów niedozwolonych. Przepisy te są ściśle związane z artykułem 23 KC, dotyczącym ochrony dóbr osobistych.

W roszczeniach cywilnoprawnych można żądać zaniechania czynności godzących w interes wychowanka, naprawienia szkody, zadośćuczynienia, itd. do sądu cywilnego mogą jednak zwrócić się jedynie rodzice lub opiekunowie niepełnoletniego, nie zaś on sam. Sytuacja rodzinna często wyklucza w praktyce możliwość takiej ochrony.

W przypadku, gdyby zachowanie skierowane przeciwko wychowankowi miało znamiona przestępstwa, to może on żądać ochrony prawnokarnej, zawiadamiając o takim zachowaniu policję, prokuraturę lub sąd karny albo sąd rodzinny.

Z prawami ściśle wiąże się problematyka nagród i kar. Ważne są zwłaszcza te ostatnie, gdyż sposób ich stosowania może wpływać na ograniczenie praw wychowanków. Każdy regulamin zawiera system kar i nagród, jednak proporcje, w jakich się je przedstawia, są różne. Katalogi kar i nagród są zwykle rozszerzone w stosunku do aktów prawnych. W regulaminach pojawiają się też uzasadnienia dla celowości kary czy nagrody i zasady ich stosowania. Ujawniają one ścisły związek pomiędzy karaniem, nagradzaniem i poszanowaniem praw człowieka.

Katalogi kar przeważnie są podobne. Kary, to najczęściej ograniczenie niektórych uprawnień, bądź pozbawienie przywilejów, takich jak urlopy, wyjścia do miasta, udział w imprezach rozrywkowych czy nawet oglądanie telewizji.

W placówkach wychowawczych i resocjalizacyjnych często stosuje się różnorodne systemy ocen zachowania, np. literowe, stopni resocjalizacyjnych, punktów przyznawanych za całokształt postępowania lub za konkretne zachowania, itp. Od wychowanków wymaga się też swego rodzaju odpowiedzialności i umiejętności planowania. Oczywiście, w każdym z tych systemów ocena wpływa na możliwość korzystania z przywilejów bądź ograniczenie uprawnień wychowanka.

46 L. Lewin, Czy prawodawcy genewscy pomieszali obowiązki i prawa? [w:] Prawa dziecka- deklaracje i rzeczywistość, red. J. Bińczycka, Warszawa 1993.

47 Ustawa z dn.7.09.1991r. o systemie oświaty, Dz. U. Nr 95, poz. 425.

48 Ustawa z dn. 25.02.1964r., Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz. U. Nr 9, poz. 59.

49 Ustawa z dn.26.10.1982r. o postępowaniu w sprawach nieletnich, Dz. U. Nr 35, poz. 228.

50 Ustawa z dn. 29.07.1990r. o pomocy społecznej, Dz. U. Nr 13, poz. 60.

51 Prawo to sformułowano wprost w ramowym statucie szkoły (por.§ 35 statutu z 1992 r.).

52 K. Socha-Kołodziej, Przestrzeganie praw dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych w woj. częstochowskim, [w:] Prawa dziecka – deklaracje i rzeczywistość, red. J. Bińczycka, Warszawa 1993.

Wykaz skrótów

  1. ARN, CZP, AKa – sygnatury akt
  2. Dz. U. – Dziennik Ustaw
  3. k.c. – kodeks cywilny
  4. k.k. – kodeks karny
  5. NSA – Naczelny Sąd Administracyjny
  6. ONSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
  7. OSNAP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
  8. OSNCP – zbiór orzecznictwa SN Izby Cywilnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
  9. OSNKW – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Karna i Izba Wojskowa
  10. OSS – Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych
  11. OTK – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
  12. poz. – pozycja
  13. SN – Sąd Najwyższy
  14. ust. – ustęp

Uprawnienia wynikające z zasad i trybu działania organów kolegialnych

Szereg uprawnień wynikających z zasad i trybu działania organów kolegialnych jest pochodną ustawowych obowiązków spoczywających na radnym a mających umożliwić mu sprawne wypełnianie tych obowiązków. Do uprawnień tych należą w szczególności:

  • prawo wybierania i bycia wybieranym do organów rady oraz do innych instytucji samorządowych,
  • branie udziału w obradach i głosowaniach na sesjach rady, zgłaszanie wniosków i wyrażanie swojego stanowiska, w tym zgłaszanie zdania odrębnego w odniesieniu do treści uchwały rady gminy,
  • korzystanie z prawa inicjatywy uchwałodawczej – prawo to posiada każdy radny, chyba że przepisy ustawowe stanowią inaczej,
  • wnoszenie o uzupełnienie lub zmianę porządku obrad na sesjach, zgłaszanie poprawek i uzupełnień do protokółu z sesji rady,
  • składanie interpelacji i zapytań adresowanych do zarządu i wójta (burmistrza, prezydenta), przy tym interpelacja powinna zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego oraz pytanie i powinna dotyczyć istotnych spraw gminy (na ogół regulaminy rad gmin przewidują, że interpelacje należy składać w formie pisemnej lub ustnej za pośrednictwem lub za powiadomieniem przewodniczącego rady na ręce adresata; zapytania kieruje się do zarządu lub wójta w celu uzyskania informacji o jakimś stanie rzeczy),
  • branie udziału w pracach organów, do których został wybrany – przede wszystkim w pracach komisji rady, mieści się w tym prawo i obowiązek uczestniczenia w przeprowadzanych przez komisję kontrolach – problematyka ta poruszana była w drugim rozdziale pracy.

Ustawa samorządowa nie konkretyzuje uprawnień, jakie przysługują radnym. Pewną wskazówką w sprawie zasad i trybu składania interpelacji może być wzorcowy statut powiatu wydany w formie rozporządzenia w 1997 r., który w paragrafie 19 i 20 reguluje tę problematykę[1]. Interpelacje i zapytania radnych kierowane są odpowiednio do zarządu powiatu albo komisji rady, za pośrednictwem przewodniczącego rady. Interpelacje nie powinny być składane w sprawach błahych i powinny dotyczyć spraw zasadniczych dla powiatu. Rozporządzenie nie ustanawia sztywnych reguł czasowych dla złożenia interpelacji. Mogą one być składane zarówno w czasie sesji rady jak też w okresie między nimi. Od decyzji rady uzależnione zostało określenie terminu w jakim powinna zostać udzielona odpowiedź. Jeśli nie ma ona formy pisemnej powinna zostać udzielona na sesji. Analogicznie uregulowane zostały zagadnienia dotyczące zapytań radnych. Niewątpliwie jednak wydaje się brakować aktu prawnego regulującego zasady wykonywania mandatu radnego na wzór rozwiązań dotyczących posła i senatora.[2]

[1] Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 1998 r. w sprawie wzorcowego statutu powiatu. (Dz. U. Nr 146, poz. 957 z dnia 7 grudnia 1998 r.)

[2] Ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora. (Dz. U. Nr 73, poz. 350 z dnia 29 czerwca 1996 r.)