Zakup kontrolowany. Tajny agent policji i nadzorowanie tajne

praca mgr z prawa karnego

Dążąc do skuteczniejszego zwalczania przestępczości zorganizowanej, od dłuższego już czasu postulowano wprowadzenie do polskiego systemu prawnego regulacji zbliżonej do znanej na zachodzie instytucji zwanej prowokacją policyjną. Technika ta stosowana jest między innymi przez policję Stanów Zjednoczonych i polega na „zachęcaniu” osoby podejrzanej o dokonanie przestępstw do popełnienia nowego czynu, obserwowanego przez policję. Prowokacja nie jest dozwolona jeżeli sąd stwierdzi przekroczenie przez policję granicy między nieodzowną prowokacją a legalnym stworzeniem podejrzanemu warunków do dokonania czynu. Najmniej kontrowersyjną formą prowokacji jest metoda polegająca na biernym nakłanianiu do dokonania przestępstwa. Po prowokację policyjną najczęściej sięga się w sprawach związanych z handlem narkotykami, prostytucją (tam gdzie jest ona zabroniona), hazardem i łapówkarstwem.

Od 1995 roku w działalności operacyjno-rozpoznawczej policji i UOP funkcjonują takie niekonwencjonalne metody pozyskiwania dowodów, jak: zakup kontrolowany, instytucja tajnego agenta i tzw. niejawne nadzorowanie przemieszczania, przechowywania i obrotu przedmiotami przestępstwa.

Zakup kontrolowany, inaczej zwany transakcją pozorowaną, regulowany jest przez ustawę o Policji (art. 19a) oraz ustawę o UOP (art. 10a). Zgodnie z ustawową definicją jest to niejawne nabycie lub przejęcie przedmiotów pochodzących z przestępstwa, ulegających przypadkowi, albo których wytwarzanie, posiadanie, przewożenia lub obrót jest zabroniony. Warunkiem dokonania zakupu kontrolowanego jest posiadanie wiarygodnych informacji o przestępstwie, a celem ich jest sprawdzenie, wykrycie sprawców oraz uzyskanie dowodów. Zastosowanie tej instytucji wymaga zgody Prokuratora Generalnego, którego informuje się na bieżąco o wynikach czynności. Instytucję tę można wykorzystać szczególnie dokonując kontrolowanego zakupu narkotyków, wręczenia łapówki sprzedajnemu urzędnikowi czy sprzedaży broni.

Omawiana instytucja, ocierając się o problematykę tzw. prowokacji policyjnej, wiąże się z działalnością tzw. tajnego agenta policji, podejmowaną przez policjantów lub osoby działające na ich zlecenie. Ukrywając własną tożsamość i związki z policją lub służbami bezpieczeństwa państwa taka osoba wchodzi w kontakt z grupą przestępczą w celu ujawnienia przestępstwa i wykrycia jego sprawców. Należy pamiętać, że policja – obrońca prawa – która ma zapobiegać przestępstwom, nie może nakłaniać czy prowokować do ich popełnienia.19 W związku z tym dopuszczalne jest stosowanie metod operacyjnych w celu uzyskania dowodów co do popełnionego przestępstwa. Artykuł 19a ustawy o Policji i art. 10a ustawy o UOP dopuszcza dokonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych zmierzających do sprawdzenia uzyskanych wcześniej, wiarygodnych informacji o przestępstwie oraz wykrycia sprawców i uzyskania dowodów. Z możliwości tajnego współpracownika korzystać mogą także inne organy ścigania, w tym urzędy kontroli skarbowej, Inspekcja Celna i Straż Graniczna.20

Granica między czynnościami zmierzającymi do potwierdzenia przestępstwa już popełnionego a czynnościami prowokującymi przestępstwo jest trudna do uchwycenia – tak pokazuje praktyka innych państw, w których korzysta się z konstrukcji tajnego współpracownika. W Stanach Zjednoczonych działający w ukryciu funkcjonariusze organów ścigania przenikają do grup przestępczych i w ten sposób zdobywają informacje u samego źródła. Mogą też penetrować środowisko przestępcze i zapobiegać dokonywaniu wielu niebezpiecznych czynów.

Tajnego agenta należy odróżnić od świadka koronnego, gdyż z założenia nie jest on sprawcą przestępstwa. Są oni natomiast doskonałymi świadkami nie tylko z tego powodu, że mogą być w razie potrzeby wezwani do sądu na przesłuchanie, ale także dlatego, że – w przeciwieństwie do świadków koronnych – są wiarygodni.

Ustawa o Policji oraz o UOP pozwala także na zastosowanie tajnego nadzorowania (art. 19b ustawy o Policji i art. 10b ustawy o UOP). Może ono być zarządzone przed wszczęciem postępowania karnego w celu:

  • udokumentowanie niektórych przestępstw (takich jak: handel bronią, fałszowaniem pieniędzy, szpiegostwo, terroryzm),
  • ustalenie tożsamości osób uczestniczących w tych czynach,
  • przejęcia przedmiotów przestępstwa.

Decyzję podejmują odpowiednio MSWiA lub szef UOP, powiadamiając o tym niezwłocznie Prokuratora Generalnego, który może nakazać zaniechanie tych czynności. Nadzorowanie obejmuje przemieszczanie, przechowywanie i obrót przedmiotami przestępstwa, a organy i instytucje państwowe są wówczas zobowiązane dopuścić do dalszego przewozu przesyłki zawierające przedmiot przestępstwa w stanie nienaruszonym lub też (po ich usunięciu albo zastąpieniu) w całości lub części. Podobne uprawnienia ma też np. Inspekcja Celna i Straż Graniczna. Dzięki tej instytucji możliwe jest, na przykład, śledzenie transportu przemycanego towaru (np. narkotyków) przez granicę i dalej do odbiorcy i dystrybutorów.21

19 J. Tylman: Nowe instytucje w polskim postępowaniu karnym, „Przestępczość zorganizowana

w Niemczech i w Polsce”

20 S. Waltoś: Tajny agent policji, „Państwo i Prawo” 1993, nr 11-12

21 B. Hołyst „Kryminalistyka”, Warszawa 1996 r., s. 1051

Kontrola i utrwalanie rozmów

praca mgr z prawa karnego

Procesowa kontrola i utrwalanie rozmów, przewidziane w przepisach rozdziału 26 k.p.k. (art. 237-242), zastąpiła dotychczasową, skromną regulację zawartą w art. 198 dotychczasowego k.p.k. (czyli kodeksu obowiązującego do roku 1997). Kontrola ta i utrwalanie objąć mogą nie tylko rozmowy telefoniczne, ale i treści innych przekazów dokonywanych przy użyciu środków telefonicznych (art. 241 k.p.k.). Dopuszczalna jest ona jedynie w celu wykrycia i uzyskania dowodów dla toczącego się postępowania lub zapobieżenia popełnienia nowego przestępstwa (art. 237 § 1 k.p.k.). Należy pamiętać, że każda forma podsłuchu narusza prywatność obywateli i wymaga stosowania rygorów przewidzianych w przepisach.

Kontrolę i utrwalenie rozmów lub innych przekazów zarządzić może w postępowaniu karnym jedynie sąd na wniosek prokuratora, a w wypadkach nie cierpiących zwłoki także sam prokurator, który jednak powinien w ciągu 5 dni uzyskać zatwierdzenie swojego postanowienia przez sąd. Policja nie ma w tym zakresie uprawnień.

Kontrola możliwa jest jedynie w stosunku do niektórych rodzajów przestępstw (art. 237 § 3 k.p.k.):

  • zabójstwa,
  • narażenia na niebezpieczeństwo powszechne lub sprowadzenie katastrofy,
  • handel ludźmi,
  • uprowadzenie osoby,
  • wymuszenia okupu,
  • uprowadzenia statku powietrznego lub wodnego,
  • rozboju lub kradzieży rozbójniczej,
  • zamachu na niepodległość lub integralność państwa,
  • zamachu na jego konstytucyjny ustrój lub naczelne organy albo jednostkę Sił Zbrojnych RP,
  • szpiegostwa lub ujawnienia tajemnicy państwowej,
  • gromadzenia broni, materiałów wybuchowych lub radioaktywnych,
  • fałszowania pieniędzy,
  • handlu narkotykami,
  • zorganizowanej grupy przestępczej,
  • mienia znacznej wartości,
  • użycia przemocy lub groźby bezprawnej w związku  z postępowaniem karnym.

Kontrola więc nie może nastąpić w każdej sprawie, a jej zakres przedmiotowy jest ograniczony.

Kontrola objąć może:

  1. osobę podejrzaną,
  2. oskarżonego (podejrzanego),
  3. pokrzywdzonego,
  4. inną osobę, z którą może kontaktować się oskarżonego (np. znajomi, współpracownicy),
  5. inną osobę, która może mieć związek ze sprawcą lub z grożącym przestępstwem (art. 237 § 4 k.p.k.).17

Kontrola może być zarządzona na okres najwyżej 3 miesięcy, z możliwością przedłużenia w szczególnie uzasadnionym wypadku na dalsze maksimum 3 miesiące (art. 281 § 3 k.p.k.). Po zakończeniu kontroli utrwalone zapisy, które nie mają znaczenia dla postępowania, zostają zniszczone (art. 238 § 3 k.p.k.).

Stosowanie podsłuchu w trakcie śledztw dotyczących najcięższych nie budzi wątpliwości. Dyskusje wywołuje natomiast stosowanie technicznych środków kontroli, zakładanie podsłuchu w mieszkaniach. Przykłady z USA i Włoch dowodzą, że te przedsięwzięcia są nieodzowne dla skutecznego zwalczania przestępczości zorganizowanej.18

17 Kodeks postępowania karnego, Warszawa 1997r., s.283

18 B. Hołyst „Kryminalistyka”, Warszawa 1997r., s. 1050

Porozumienia między prokuratorem i oskarżonym

praca mgr z prawa karnego

Istotną zmianą w nowym k.p.k. jest wprowadzenie nieznanej dotąd polskiemu prawu procesowemu instytucji określonej w art. 335. Jest to porozumienie między prokuratorem i podejrzanym odnośnie do rozstrzygnięcia, bez prowadzenia rozprawy.

Instytucja ta, zwana także układaniem się, targowaniem (plea bargaining), jest zjawiskiem o ogromnych rozmiarach przede wszystkim w Stanach Zjednoczonych.

Plea bargaining wyrosło na gruncie narastającego obciążenia sądów coraz większą liczbą spraw oraz koniecznością przestrzegania skomplikowanej procedury, dotyczącej m.in. zapewnienia oskarżonemu prawa do obrony i innych gwarancji konstytucyjnych. Wielka liczba spraw przekraczała możliwości aparatu sądowego i stanowiła barierę efektywności jego pracy. Obecnie szacuje się, że rezygnacja z „targowania się” całkowicie zablokowałaby pracę sądów i organów ścigania, co jest szczególnie widoczne, jeśli się uwzględni rozmiar tego zjawiska. Według różnych obliczeń „targowanie” o przyznanie występuje bowiem w około 85-95% wszystkich spraw karnych.5

Art. 335 k.p.k. stanowi, że za zgodą oskarżonego prokurator może do aktu oskarżenia dołączyć wniosek o skazanie oskarżonego za zarzucany mu występek zagrożony karą nie wyższą niż 5 lat pozbawienia wolności.6 Konsekwencją przyjęcia takiego wniosku jest skazanie oskarżonego bez przeprowadzania rozprawy. Dla oskarżonego niesie to korzyści w postaci wymierzenia mu kary z zastosowaniem nadzwyczajnego złagodzenia, odstąpienia od wymierzenia kary lub warunkowego zawieszenia jej wykonania. Sad może zgodzić się na takie rozwiązanie jedynie wtedy, gdy okoliczności popełnienia przestępstwa nie budzą wątpliwości, a postawa oskarżonego wskazuje, że cele postępowania zostaną osiągnięte mimo nie przeprowadzania rozprawy.

Spełnienie tych warunków nie jest równoznaczne z przyznaniem się podejrzanego do winy, a zatem brak przyznania się podejrzanego do popełnienia zarzucanego mu czynu nie jest przeszkodą do wystąpienia przez prokuratora z omawianym wnioskiem. Zgoda podejrzanego na dołączenie do aktu oskarżenia omawianego wniosku nie powinna budzić żadnych wątpliwości. Powinna być ona wyrażona osobiście – do protokołu podczas przesłuchania albo w formie pisemnego oświadczenia (por. art. 116 k.p.k.).

Prokurator może wystąpić z wnioskiem wskazanym w art. 335 § 1 niezależnie od formy postępowania przygotowawczego, co nie wyłącza spraw prowadzonych w formie śledztwa.

Wniosek prokuratora kierowany jest na posiedzenia (art. 339 § 1 pkt. 3). W razie uwzględnienia wniosku nie prowadzi się postępowania dowodowego.7 W posiedzeniu tym ma prawo wziąć udział oskarżony, a także pokrzywdzony, a jeżeli prezes sądu lub sąd zarządzi, ich udział jest obowiązkowy. Sąd uwzględniając wniosek skazuje oskarżonego wyrokiem. Oprócz tego może nałożyć na niego obowiązek naprawienia szkody w całości lub części albo zobowiązać go do stosownego trybu życia.

W przypadku gdy nie zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku, sprawa podlega rozpoznaniu na zasadach ogólnych (art. 343 § 1-5).8

W trosce o realizację zasady prawdy należy przyjąć, że dążność do skrócenia biegu procesu nie może opierać się na uzgodnionych między stronami, lecz nieprawdziwych ustaleń faktycznych. W razie wątpliwości co do samego faktu i okoliczności popełnienia przestępstwa trzeba przeprowadzić postępowanie dowodowe, zmierzające do wyjaśnienia tych wątpliwości.

Wprowadzenie porozumień do nowego k.p.k. jest wynikiem istniejącej w praktyce potrzeby uelastycznienia i przyspieszenia postępowania karnego, a w szczególności stworzenie ram większej autonomii jej uczestników i warunków bezkonfliktowego rozstrzygania spraw. Korzystając z tej instytucji nie należy jednak zaniedbywać gwarancji i reguł procesowych, a w proces uzgodnień nie powinien angażować się sędzia, pozostając bezstronnym arbitrem.9

5 B.Hołyst „Kryminalistyka”, Warszawa 1996r., s.1037

6 Kodeks postępowania karnego, Warszawa 1997r., s. 311

7 Kodeks postępowania karnego, Warszawa 1997r., s. 313

8 Kodeks postępowania karnego, Warszawa 1997r., s. 314-315

9 B. Hołyst „Kryminalistyka”, Warszawa 1996r., s. 1038

Niedoinformowanie konsumenta o cechach transakcji (w zakresie stron i przedmiotu świadczenia oraz warunkach transakcji)

praca mgr z prawa handlowego

Konsument musi wiedzieć, jakiego rodzaju transakcję zawiera, po to by podejmować świadomie swoją decyzję i zdawać sobie sprawę z konsekwencji jej podjęcia.

W prawie Wspólnoty Europejskiej jak podkreślam akcentuje się obowiązek radykalnej „przejrzystości” transakcji dla konsumenta. Po pierwsze, wyraźnie wskazuje się uświadomienie konsumentowi zamiaru handlowego kontrahenta wobec niego (animus contrahendi). Po drugie, oznaczenie kontrahenta, charakteru w jakim on działa. Po trzecie, wyraźne wskazanie rodzaju i cech transakcji. Ponieważ bez zamiaru kontrahowania nie ma skutecznie zawartej umowy; podmioty umowy muszą być oznaczone, inaczej umowa nie istnieje; a rodzaj transakcji, aby była ona niewadliwa też musi stanowić przedmiot konsensusu .

Wskazanie zamiaru handlowego wobec konsumenta (animus contrahendi) już przy pierwszym kontakcie, a także uprzedniej zgody na korzystanie ze środków komunikowania się na odległość należących do konsumenta wymaga dyrektywa 97/7, dotycząca umów zawieranych na odległość.

Również polska ustawa o ochronie niektórych praw konsumenta przewiduje wyraźną manifestację zawarcia umowy ze strony kontrahenta konsumenta, wzorowaną na powyższej dyrektywie. W art. 6 ust. 2 czytamy: „Propozycja zawarcia umowy w postaci oferty, zaproszenia do składania ofert lub zamówień albo do podjęcia rokowań powinna jednoznacznie i w sposób zrozumiały informować o zamiarze zawarcia umowy przez tego, kto ją składa”. Zatem animus contrahendi musi być znany konsumentowi od samego początku_kontaktu z przedsiębiorcą.

Mówiąc o oznaczeniu kontrahenta konsumenta jako strony umowy, brak jego należytej identyfikacji sprawia, że częstokroć i tutaj naruszane jest prawo konsumenta do informacji. Informacje dotyczące osoby kontrahenta, konieczność ich podania w dostatecznie jasny sposób wynika, z ogólnych zasad prawa umów. [1]

Już sama nowa ustawa – Prawo działalności gospodarczej – w szerokim zakresie realizuje zasadę identyfikacji przedsiębiorcy występującego w obrocie. Ma to sprzyjać bezpieczeństwu obrotu prawnego, jak również ma korzystny wpływ na możliwość dochodzenia swoich praw przez konsumenta.

W ustawie występuje m.in. w art. 11 ust. 1 wymóg oznaczenia na zewnątrz nie tylko zakładu głównego i oddziału, ale również innych stałych miejsc wykonywania działalności gospodarczej. A takie zewnętrzne oznaczenie powinno zawierać:

  • Oznaczenie przedsiębiorcy; zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy, oznaczenie przedsiębiorcy to firma lub nazwa przedsiębiorcy ze wskazaniem formy prawnej, a w przypadku osoby fizycznej – imię i nazwisko przedsiębiorcy oraz nazwa, pod którą wykonuje działalność gospodarczą.
  • Zwięzłe określenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej (art. 11 ust. 2 pkt 2).

Dalej w art. 12 niniejszej ustawy czytamy, że jeżeli przedsiębiorca oferuje towary lub usługi w sprzedaży bezpośredniej lub wysyłkowej za pośrednictwem środków masowego przekazu, sieci informatycznych lub druków bezadresowych, jest obowiązany do podania w ofercie, co najmniej następujących danych:

  • oznaczenia przedsiębiorcy (zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy pdg).
  • numer, pod którym wpisany jest do rejestru przedsiębiorców – wraz z oznaczeniem sądu rejestrowego,
  • oraz swojej siedziby i adresu.

Również ustawa o Krajowym Rejestrze Sądowym nakłada na przedsiębiorców obowiązek informacyjny, który podobnie jak ustawa prawo działalności gospodarczej podkreśla zasadę identyfikacji przedsiębiorcy występującego w obrocie.

Zgodnie z art. 34 ust.ł ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym podmioty wpisane do rejestru są zobowiązane umieszczać w oświadczeniach pisemnych, skierowanych, w zakresie ich działalności, do oznaczonych osób, następujące dane:

  • firmę lub nazwę,
  • oznaczenie formy prawnej prowadzonej działalności gospodarczej,
  • siedzibę i adres,
  • numer w rejestrze.

Również przepisy wspólnotowe podkreślają obowiązek informowania konsumenta co do szczegółowego oznaczenia przedsiębiorcy w wielu dyrektywach konsumenckich. Podkreślając, iż nie bez znaczenia dla konsumenta jest fakt, iż wie on o swoim kontrahencie wszystkie istotne wiadomości i znane są mu wszystkie dane kontrahenta.

I tak w dyrektywie EWG 85/577 z dnia 20.12.1985 r. o ochronie konsumentów w umowach zawieranych poza lokalem handlowym nadłożono na sprzedawcę, obowiązek pouczenia konsumenta na piśmie o firmie (nazwisku), adresie osoby, względem której może wykonać swe uprawnienie. Obowiązek ten powstaje według powyższej dyrektywy w momencie zawarcia umowy. Podobnie dyrektywa 97/7/WE o ochronie konsumentów w umowach zawieranych na odległość zapobiega trudnością w ustaleniu tożsamości przedsiębiorcy – oferenta i miejsca prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w art. 4 ust. 1 pkt a (informacje wyprzedające), podkreślając obowiązek dostarczenia konsumentowi z wyprzedzeniem m.in. informacji dotyczących: „tożsamości dostawcy i, w przypadku umów wymagających płatności zaliczki, jego adresu”. Oraz w art. 5 podkreśla konieczność potwierdzenia powyższych informacji na piśmie lub innej dostępnej dla konsumenta formie, wraz z podaniem m.in. „dokładnego adresu przedsiębiorstwa dostawcy, pod którym konsument może kierować reklamacje”.

Podobnie Wytyczne OECD, w sprawie ochrony konsumenta w kontekście handlu elektronicznego zawierają postanowienia co do zakresu informowania konsumentów o przedsiębiorcy jako stronie umowy.

„W każdym przypadku, gdy przedsiębiorca udostępnia informację o sobie lub na temat oferowanych towarów lub usług, informacja taka powinna być podana w sposób jasny, widoczny i ścisły oraz łatwo dostępny. Przedsiębiorcy nie powinni wykorzystywać specyficznych właściwości handlu elektronicznego do celów ukrycia ich prawdziwej tożsamości lub siedziby, lub celem uniknięcia zastosowania się do standardów ochrony konsumentów i mechanizmów ich wdrażania.

Przedsiębiorcy zaangażowani w handel elektroniczny z konsumentami powinni zapewnić ścisłą jasną i łatwo dostępną informację o nich samych umożliwiającą jako minimum:

  1. identyfikację przedsiębiorcy, łącznie z zarejestrowaną nazwą przedsiębiorstwa oraz nazwą pod jaką prowadzona jest działalność, główny geograficzny adres przedsiębiorstwa, adres poczty elektronicznej lub inny elektroniczny sposób kontaktu, oraz numer telefonu i, gdy może to mieć zastosowanie, adres na potrzeby rejestracji oraz inne odnośne numery rejestracji urzędowej lub numer licencji;
  2. szybką, łatwą i skuteczną komunikację konsumenta z przedsiębiorcą;
  3. odpowiednie i skuteczne rozwiązywanie sporów;
  4. sposoby dochodzenia roszczeń; oraz
  5. lokalizację przedsiębiorcy i jego zarządu w odniesieniu do obowiązującego prawa i urzędników regulacyjnych”[2] [3] [4].

—-

[1]    E. Łętowska, Prawo umów konsumenckich, j w. s. 201.

[2]    Wytyczne OECD w sprawie ochrony konsumentów w kontekście handlu elektronicznego, UNW/2000/0003, tłumaczenie robocze UOKIK, cz. II, zasady ogólne.

[3]    Wytyczne OECD w sprawie ochrony…jw.

[4]    Wytyczne OECD w sprawie ochrony konsumentów w kontekście handlu elektronicznego, UNW/2000/0003, tłumaczenie robocze UOKIK, cz. II, zasady ogólne.

Inne podmioty wykonujące zadania administracji publicznej

Zasadniczo wykonywanie administracji publicznej jest zadaniem administracji państwowej i samorządowej. W ograniczonym jednak zakresie biorą udział w wykonywaniu administracji publicznej również podmioty nie wchodzące w skład aparatu państwowego w szczególności organizacje społeczne, organizacje samorządowe, różnego rodzaju osoby prawne. W swej działalności realizują zarówno zadania administracji publicznej, jak i tzw. funkcje zlecone z zakresu administracji. Nazywane są powszechnie jednostkami współadministrującymi. Jak pisze Łętowski „współczesna administracja nie jest w stanie objąć swym działaniem nowych obszarów życia, a wraz ze wzrostem zadań administracji publicznej rosną oczekiwania społeczne”.[1] Następuje wzrost zadań przede wszystkim w zakresie usług niematerialnych, mających na celu zaspokajanie potrzeb społecznych obywateli. Powszechna jest tu opinia, że administracja nie może sobie poradzić z powierzonymi jej zadaniami. W związku z tym istotną rolę w wykonywaniu tych funkcji administracyjnych świadczącej odgrywają inne podmioty.

Ze zlecaniem funkcji administracji mamy do czynienia wówczas, gdy podmiotowi nie będącemu częścią aparatu państwa przepisy przyznają kompetencje do stosowania rozstrzygnięć jednostronnych, w formatach takich jak czynią to organy administracji. Zlecanie możliwe jest na rzecz wszelkiego rodzaju podmiotów nie będących organami administracji np.: organizacje społeczne, przedsiębiorstwa, zakłady, fundacje, spółki prawa handlowego itp.

Należy zauważyć, że zlecanie funkcji organizacji społecznej czy przedsiębiorstwu państwowemu lub innemu podmiotowi nie czyni z niego organu administracji. Dany podmiot nadal zachowuje swój charakter prawny, a tylko w zakresie zlecenia działa jak organ państwowy.

Powstaje tu jednak problem oddzielenia działań podjętych w ramach funkcji zleconych od działań własnych danego podmiotu nie będącego organem administracji. Innymi Słowy, konieczne jest rozróżnienie, które działania organizacji społecznej są wykonywane w imieniu Państwa „jako funkcje zlecone administracji, a które są działaniami własnymi”.

Aby móc zakwalifikować określone działanie do sfery funkcji zleconych, muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki prawne. Pierwszą z nich jest powołanie z mocy ustawy danego podmiotu do rozstrzygania określonych spraw. Drugą przesłanką jest rozstrzyganie ich w takiej formie, jak czynią to organy państwowe, czyli bądź w formie aktu normatywnego, bądź aktu administracyjnego.

Z wydawaniem aktu administracyjnego przez podmiot nie będący organem administracji mamy do czynienia wówczas, gdy akt ten ma charakter władczy i rozstrzyga o sytuacji prawnej adresata, wywołując skutki poza sferę powiązania z podmiotem akt wydającym. Akt taki musi bowiem wywołać skutki w sferze prawa powszechnego, wobec wszystkich.

Obok wykonywania przez organizacje społeczne i inne podmioty niepaństwowe funkcji zleconych z zakresu administracji publicznej można wyróżnić wykonywanie przez nie zadań administracji. Polega to na wykonywaniu działań, które powinny obciążać administrację publiczną, jednak w formie właściwych działalności podmiotów niepaństwowych – czyli w formie działań niewładczych. Jest to widoczne szczególnie w sferze świadczeń i usług. Przykładem może tu być działalność PCK w zakresie opieki społecznej czy TPD w zakresie pomocy dzieciom pozbawionym władzy rodzicielskiej.

Gdyby tych zadań nie realizowały wymienione organizacje społeczne, musiałyby one być wykonywane przez organy administracji publicznej.

W większości przypadków obywatele zrzeszają się w organizacje społeczne w celu wspólnego zaspokajania pewnych potrzeb osobistych, ale ponadto organizacje społeczne często stawiają sobie zadania o charakterze ogólnospołecznym. Czasami działalność organizacji społecznych w dziedzinach o znaczeniu ogólnospołecznym jest tak duża, że nie potrzebna jest tam już żadna ingerencja państwa. Natomiast przy braku aktywności organizacji społecznych zakres działalności państwa musi być większy. Dlatego też prezentacja instytucji wchodzących w skład aparatu administracyjnego byłaby niepełna gdyby pominięto w niej problematykę organizacji społecznych, które choć nie wchodzą w skład aparatu administracyjnego państwa to jednak biorą udział w wykonywaniu zadań funkcji administracji publicznej.

[1] Por: J. Łętowski „Prawo administracyjne dla każdego” Warszawa 1995r. s. 14

Zagrożenia i szanse przystąpienia Polski do Unii Europejskiej w aspekcie prawnym

Celem niniejszej pracy jest wskazanie zagrożeń oraz szans przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.

Przedstawiono w niej proces rozszerzenia Unii Europejskiej o Polskę, osiągnięcia Polski w procesie dostosowawczym oraz dalsze kroki w kierunku osiągnięcia pełnego członkostwa w Unii Europejskiej. Zwolennicy członkostwa polskiego uważają, że po wstąpieniu do Unii Europejskiej, dla Polski i polskiej gospodarki rysują się ogromne szanse oraz nadzieje na lepsze jutro. Lecz nie tylko korzyści wiążą się z tym faktem. Z członkostwa wynikają także zagrożenia, co podkreślają przeciwnicy.

Osiągnięto pewien postęp w dziedzinie prywatyzacji, także sektora bankowego oraz w zakresie reform socjalnych i terytorialnych. Największe wyzwanie ekonomiczne stanowi obecnie intensywna konkurencja reformy i prywatyzacji, zwłaszcza w sektorze państwowym, rolnym, przy jednoczesnej konsolidacji sfery podatkowej w średniej perspektywie.

Strategia dochodzenia Polski do członkostwa musi uwzględniać konieczność szybkiego dostosowania polskiej gospodarki do sytuacji, w której polski rynek otworzy się dla podmiotów gospodarczych z państw członkowskich z Unii Europejskiej.

Polska nie zainicjowała jeszcze niezbędnej, zasadniczej transformacji w sferze polityki i struktur sektora rolnego i rybołówstwa. Z uwagi na znaczenie tych branż dla gospodarki krajowej i Unii Europejskiej, konieczne jest opracowanie strategii usprawniającej niezbędne modyfikacje przed przystąpieniem. Istotnym warunkiem wstępnym integracji gospodarczej Polski z Unią jest zharmonizowanie istniejącego i przyszłego ustawodawstwa i systemu prawnego polskiego z europejskim.

Jest jeszcze wiele aspektów dotyczących gospodarki rolnej, prawa morskiego itp., które nie zostały jeszcze zmodyfikowane oraz rozwiązane. Dlatego też, czy Unia Europejska i członkostwo Polski to szansa czy zagrożenie, będziemy mogli przekonać się dopiero po kilku lub nawet kilkudziesięciu latach pełnego członkostwa w Unii Europejskiej.

Organy administracji rządowej

Każda osoba prawna działa poprzez swoje organy. W ten sposób w imieniu spółki, spółdzielni czy stowarzyszenia ich wolę wyraża zarząd, zgromadzenie wspólników, organ kontroli wewnętrznej i inne organy. W imieniu podmiotu, którym jest państwo działają również jego organy.

Organ dawnej osoby prawnej wyraża wolę tej osoby i osoba ta ponosi wszelkie skutki wynikające z działań swoich organów. Dotyczy to wszelkich podmiotów prawa, poza oczywiście osobami fizycznymi.

Przez kilkadziesiąt lat pojecie organu administracji państwowej było w polskiej nauce prawa administracyjnego pojęciem łatwym do zdefiniowania. Tak było dzięki ówczesnej scentralizowanej strukturze aparatu państwowego i brakowi samorządu terytorialnego. Cały niemal aparat administracyjny był faktycznie scentralizowany i tworzył jednolitą strukturę. W aparacie państwowym wyodrębniano organy sądowe, organy władzy państwowej oraz organy administracji państwowej. Niejako obok tego trójpodziału pozostawały organy kontroli państwowej (NIK) oraz prokuratura. Pozwalało to na jasne definiowanie organów administracji państwowej – były to praktycznie wszystkie organy, których nie można było zaliczyć do innej kategorii organów państwa. W definicjach organu administracji formułowanych przed 1990 rokiem, określano że: „organ administracji państwowej cechuje: wyodrębnienie organizacyjne wewnątrz aparatu państwowego, wykonywanie funkcji administracji i posiadanie własnych kompetencji czyli przyznanych przez ustawę możliwości władczego działania w imieniu państwa”.[1]

Tak rozumianym pojęciem organu administracji państwowej chętnie posługiwał się ustawodawca. Obowiązująca wówczas Konstytucja mówiła o organach administracji państwowej, termin ten miał więc oparcie w unormowaniach konstytucyjnych.

Z tych względów pojęciem tym chętnie posługiwała się doktryna. Stąd też pojęcie to stało się jednym z kluczowych terminów prawa administracyjnego. Sytuacja zmieniła się radykalnie w 1990 roku, kiedy przywrócono w Polsce samorząd terytorialny. Rozdzielono wtedy państwo od gminy, a scentralizowaną administracje rządową przeciwstawiono zdecentralizowanej strukturze władz gminy. Kompetencje dawnych organów administracji państwowej zostały rozdzielone między te dwie grupy organów. Sytuację pogłębiło uchwalenie 17 października 1992 roku tzw. Małej Konstytucji, czyli ustawy o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz w samorządzie terytorialnym. Mała Konstytucja posługuje się zróżnicowaną terminologią i mówi o organach administracji państwowej, lecz także o władzy wykonawczej administracji rządowej itd.

Sytuacja ta doprowadziła do zamieszania terminologicznego, czego wyrazem może być nawet pewna niechęć doktryny do posługiwania się terminem „organ administracji państwowej”. Spróbuję nieco uporządkować ten obraz.

Punktem wyjścia winno tu być pojęcie organu, przede wszystkim organu osoby prawnej. Przez organ rozumie się wewnętrzną jednostkę organizacyjną danego podmiotu prawa, która jest wyposażona w uprawnienie wyrażania woli tego podmiotu. Przy tym uprawnienie organu do wyrażania woli danego podmiotu opiera się na obowiązującym prawie, nie na pełnomocnictwie udzielonym przez dany podmiot. Z reguły uprawnienie do wyrażania woli za dany podmiot prawa jest ujęte jako wykaz zadań i kompetencji danego organu. Stąd też nie każda jednostka wewnętrzna organizacyjna będzie organem. Jest nim tylko taka jednostka, która posiada określone uprawnienia do wyrażania woli danego podmiotu. Takie określenie organu odnosi się zarówno do organów osób prawnych, jak i organów państwa działających jako podmiot prawa publicznego. Jak stwierdza T. Rapska „jako organ administracji można traktować tylko tę jednostkę organizacyjną, która za taką została przez prawo pozytywnie uznana”.[2]

Można jednak podjąć się zdefiniowania organów administracji rządowej za pomocą innych kryteriów i jako punkt wyjścia przyjąć, że organ administracji rządowej to jeden z rodzajów organów państwowych o swoistych cechach lub potraktować organ administracji jako część aparatu państwowego o sobie właściwych cechach.

Dla celów pracy można przyjąć, że organ administracji rządowej to podmiot stosunków administracyjno – prawnych działających w imieniu państwa, któremu prawo przekazuje określony zakres kompetencji, przede wszystkim w bezpośrednim wykonywaniu funkcji administracyjnych państwa. Będzie to więc organ zajmujący się wykonaniem prawa, a nie jego stanowieniem czy wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości. Musi być także wyodrębniony organizacyjnie z całości aparatu państwowego.

Definicja ta wskazuje po pierwsze, że chodzi tu o podmioty działające w imieniu państwa, co odróżnia je od organów innych jednostek organizacyjnych. Działanie w imieniu państwa oznacza w szczególności możliwość użycia przymusu państwowego w celu realizacji kompetencji organów. Organ administracji w szczególności w naszym systemie prawnym powołany jest do stosowania przymusu w formie egzekucji administracyjnej.

Drugą cechą charakterystyczną jest wydzielenie przez obowiązujące prawo określonego zakresu kompetencji. Dotyczy to wydzielenia kompetencji przez normę prawa ustrojowego. Kompetencje te mogą być różnego rodzaju: do stanowienia aktów normatywnych, wydawania decyzji indywidualnych itp.

W celu wprowadzenia określonego porządku ustala się dla danego organu administracyjnego zakres kompetencji z punktu widzenia przedmiotowego, miejscowego oraz instancyjnego.

W podanej definicji jest zaakcentowane, że organ administracji to podmiot stosunków administracyjno – prawnych działający w imieniu państwa. Cecha ta odróżnia go od innych organów państwowych, które nie wchodzą w stosunki administracyjno – prawne.

Wskazuje się wreszcie na wyodrębnienie organizacyjne organu. Polega ono na ustaleniu cech wydzielających dany organ czy grupę organów z całości aparatu państwowego.

Termin „organ administracji państwowej” czy też „organ administracji rządowej” może być przeciwstawiony terminom „organ gminy”, „organ samorządu terytorialnego” dla podkreślenia rozróżnienia administracji państwowej od samorządu terytorialnego.

Trzeba jednak podkreślić, że taki sposób rozumienia organów administracji nie jest konsekwentnie utrzymany w naszym ustawodawstwie. Przepisy wydane przed wprowadzeniem samorządu terytorialnego w 1990 roku używają terminu „organu administracji państwowej” dla określenia zarówno organów administracji rządowej, jak i organów samorządu terytorialnego. Kodeks postępowania administracyjnego choć nowelizowany po wprowadzeniu samorządu terytorialnego, tak określa organ administracji państwowej: „ilekroć w przepisach K.P.A. jest mowa o organach administracji państwowej – rozumie się przez to naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego i organy wymienione w art. 182”.

Zawarta w K.P.A. bardzo szeroka definicja organu administracji państwowej została stworzona jednak dla potrzeb tego kodeksu. Winna ona być traktowana raczej nie jako definicja ustawowa, lecz jako odesłanie, czyli wskazanie ustawodawcy, że przepisy dotyczące organów administracji państwowej stosuje się również do organów samorządu terytorialnego itd.

[1] Por: E. Ochendowski „Prawo administracyjne” Toruń 1998r. s. 263

[2] Por: T. Rapska „Podstawowe pojecia organizacji administracji” w „System prawa administracyjnego” T. I pod redakcją J. Starościaka Wrocław 1977r. s. 345

Podstawy prawne procesu dostosowywania polityki ochrony środowiska w Polsce do polityki w Unii Europejskiej

W grudniu 1991 podpisany został Układ Europejski[1], który był umową stowarzyszeniową pomiędzy Polską a Wspólnotami Europejskimi. Artykuł 80 dotyczy środowiska naturalnego. Za priorytetowe zadanie uznano rozwój współpracy w walce z pogarszającym się stanem środowiska. Wymieniono takie obszary współpracy, jak: kontrola poziomu zanieczyszczeń, zwalczanie zanieczyszczenia wody i powietrza o charakterze ponadgranicznym, produkcja energii elektrycznej, bezpieczeństwo obiektów przemysłowych, bezpieczne obchodzenie się z substancjami chemicznymi, troska o jakość wód, postępowanie z odpadami, oddziaływanie rolnictwa na środowisko, planowanie gospodarki gruntami, stosowanie instrumentów ekonomicznych oraz kwestie globalnych zmian klimatycznych. Sposobem realizacji wymienionych zadań ma być podjęcie działań, takich jak: wymiana informacji i ekspertów, przeprowadzanie szkoleń, zbliżanie przepisów prawnych do norm Wspólnot, współpraca regionalna i międzynarodowa, rozwój strategii, szczególnie w odniesieniu do związanych z klimatem zagadnień o charakterze światowym.

W związku z Układem Europejskim Rada Ministrów podjęła uchwałę[2], mającą na celu badanie rządowych aktów prawnych pod względem ich zgodności z prawem Unii Europejskiej. Badanie polega na wydawaniu opinii wstępnej oraz końcowej wobec projektu aktu prawnego. Opinia wstępna zawiera takie informacje, jak zakres dostosowania projektowanych rozwiązań do prawa Unii Europejskiej, przepisy odbiegające od prawa Unii oraz przewidywany termin ich dostosowania lub argumentacja na rzecz pozostawienia rozbieżności. Dopuszczono możliwość odstępstw od prawa wspólnotowego w trosce o stan polskiej gospodarki. Wśród 16 dziedzin prawa, których dotyczy uchwała, wymieniono ochronę środowiska naturalnego, ochronę sanitarną zwierząt i roślin oraz ochronę zdrowia i życia ludzkiego.

Artykuł O Traktatu o Unii Europejskiej z Maastricht stanowi, iż jakiekolwiek państwo europejskie może starać się o członkostwo w Unii. Winno o ono skierować swoje podanie do Rady, która będzie działała jednomyślnie po konsultacji z Komisją i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, który działa na zasadzie absolutnej większości wszystkich jego członków. Warunki przystąpienia są przedmiotem ustaleń pomiędzy państwami członkowskimi a państwem ubiegającym się o członkostwo.

W oparciu o Artykuł O Traktatu o Unii Europejskiej został złożony wniosek o członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Wniosek wraz z informacją o gotowości podjęcia przez Polskę negocjacji na temat przystąpienia został złożony przez Prezesa Rady Ministrów RP w kwietniu 1994.

[1]    Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską z jednej strony a Wspólnotami Europejskimi z drugiej sporządzony w Brukseli 16 grudnia 1991. Układ wszedł w życie 1 lutego 1994. Wcześniej weszła w życie Umowa Przejściowa.

[2]    Uchwała Nr 16 Rady Ministrów z dnia 29 marca 1994 w sprawie dodatkowych wymogów postępowania z rządowymi projektami normatywnymi aktów prawnych ze względu na konieczność spełnienia kryteriów zgodności z prawem Unii Europejskiej (M. P. nr 23, poz. 188). Uchwała zastąpiona została w 1997 roku uchwałą 13/97 o podobnej treści.