Archiwum kategorii: Prace z administracji

Zakres i konsekwencje kontroli organu koncesyjnego

Zakres kontroli jaką może przeprowadzać URE jako organ koncesyjny, w myśl art. 21 ustawy – Prawo działalności gospodarczej, jest dość szeroki i może obejmować kontrolę działalności koncesjonariusza w obszarze:

1) zgodności prowadzonej działalności gospodarczej z udzieloną koncesją;

2) przestrzegania warunków wykonywania działalności gospodarczej, podlegającej koncesjonowaniu;

3) obronności lub bezpieczeństwa państwa; ochrony bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli lub innego ważnego interesu publicznego[1].

Na podkreślenie zasługuje możliwość przeprowadzenia kontroli w zakresie ochrony ważnego interesu publicznego, w ramach którego mieści się także interes gospodarki narodowej oraz ochrony bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli.

Czynności kontrolne są typowymi czynnościami kontrolnymi, wymienionymi w szczególności w Prawie działalności gospodarczej.

Jeżeli w wyniku kontroli Prezes URE stwierdzi, że koncesjonowana działalność gospodarcza prowadzona jest w niezgodzie z koncesją, nieprzestrzeganie są warunki koncesji albo podmiot gospodarczy prowadzi działalność zagrażającą interesom gospodarki narodowej, obronności lub bezpieczeństwu państwa (także bezpieczeństwu obywateli), może wezwać do usunięcia uchybień. W tym celu określa termin, w którym powinno to nastąpić. Wezwanie takie ma znaczenie prawne. Jeżeli podmiot nie usunie uchybień w wyznaczonym terminie, organ koncesyjny może cofnąć koncesję lub ograniczyć zakres lub przedmiot działalności gospodarczej określonej w koncesji[2].

Prawo do wezwania do usunięcia stwierdzonych uchybień oraz uprawnienie do obligatoryjnej zmiany zakresu bądź cofnięcia koncesji, pozwala na wniosek, iż mamy tu do czynienia z klasycznym środkiem nadzoru państwowego nad działalnością koncesjonariusza130. W przypadku przedsiębiorstw ciepłowniczych nadzór ten sprawuje Prezes URE.


[1] M. Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej. Poznań 2001 r. str.245

[2] M. Zdyb Prawo działalności gospodarczej , Zakamycze 2000, str. 367

Koncesje w systemie prawa Polski Ludowej

W systemie prawa Polski Ludowej polityka gospodarcza nie sprzyjała rozwojowi sektora prywatnego w gospodarce. Na mocy ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej[1] wprowadzono koncesje na prowadzenie przedsiębiorstw znacjonalizowanych (przedsiębiorstwa górnicze i przemysłowe, komunikacyjne i telekomunikacyjne) przejętych przez państwo. Działalność gospodarcza w dziedzinach, w których przewidziano wydawanie koncesji była prowadzona przez jednostki gospodarki uspołecznionej. Wyłączność ta, w warunkach panujących w PRL, była faktem historycznym, a usankcjonowana prawem jedynie w niewielkiej części dotyczącej niektórych zmonopolizowanych dziedzin działalności gospodarczej[2].

Koncesje straciły racje bytu, mimo iż utrzymano tę instytucję na podstawie prawa przemysłowego z 1927 r, uchylonego w 1972 r.[3]. Natomiast od 1958 r. rozwinął się system reglamentowania działalności gospodarczej w sektorze nieuspołecznionym w formie zezwoleń. Do instytucji koncesji powrócono dopiero w 1982 r. w Ustawie z 26 lutego 1982 r. o uprawnieniach do prowadzenia handlu zagranicznego (Dz.U. Nr 7, poz. 59), która dopuściła osoby fizyczne i prawne do prowadzenia handlu zagranicznego, objętego monopolem państwa. Koncesje te miały charakter wyłącznie gospodarczy, bowiem nie przenosiły na koncesjonariusza cząstki władztwa administracyjnego, a prowadzenie działalności odbywało się w obrębie zadań państwa i na zasadach wiążących państwo[4].

Kolejnym podstawowym aktem regulującym wydawanie koncesji była ustawa o działalności gospodarczej z 1988 r., która jednak nie wprowadziła ułatwień w praktyce gospodarczej. Równolegle do niej obowiązywały bowiem przepisy innych ustaw, które wymieniały dziedziny działalności gospodarczej objętej koncesjonowaniem, o których przepisy ustawy o działalności gospodarczej nawet nie wspominały. Podobnie funkcjonowały uregulowania dotyczące konstrukcji koncesji i trybu jej udzielania, odmowy, cofania, ograniczania itd. Podstawową grupę tworzyły przepisy zawarte w ustawie o działalności gospodarczej i w aktach wykonawczych do tej ustawy. Te ostatnie odnosiły się tylko do niektórych dziedzin objętych koncesjonowaniem, a w roli przepisów wykonawczych występowały również niektóre przepisy odrębnych ustaw. Były i takie dziedziny, których koncesjonowanie odbywało się wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o działalności gospodarczej, a więc bez udziału przepisów aktów wykonawczych lub przepisów innych ustaw.[5] Ustawa przez okres 11 lat obowiązywania była wielokrotnie modyfikowana (nowelizowana 36 razy) doprowadzając do wyraźnego ograniczenia swobody gospodarczej na skutek wprowadzania nowych pozwoleń na działalność gospodarczą. Zmiany ustrojowe, konieczność zapewnienia zgodności ustaw zwykłych z przepisami konstytucyjnymi i zharmonizowania prawa polskiego z prawem Unii Europejskiej spowodowały podjęcie działań legislacyjnych nad projektem nowej ustawy.


[1] Dz.U. Nr 3, poz. 17

[2] Dekret z 24 czerwca 1953 r. o wyrobie i przerobie spirytusu (Dz.U.53 Nr 34 poz.143), Ustawa dewizowa z 28 marca 1952 r. (Dz.U. 52 Nr 21 poz.133), Dekret z 24 czerwca 1953 r. o uprawie tytoniu i wytwarzaniu wyrobów tytoniowych (Dz.U.53 Nr 34 poz.144), Dekret z 6 maja 1953 r. Prawo górnicze (Dz.U.78 Nr 4 poz.12), Dekret z dn.23 stycznia 1947 r. o obrocie i gospodarowaniu odpadkami użytkowymi (Dz.U. 47 Nr 27 poz.105), art.7 ust.4 Konstytucji PRL (Dz.U. 52 Nr 33 poz.232)

[3] art. 45 ust.1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła Dz.U Nr 23, poz.164

[4] M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, str.230

[5] C.Kosikowski, Koncesje w prawie polskim str.29-30

Koncesja jako forma prawna reglamentacji działalności gospodarczej

Wszystkie formy prawne reglamentacji działalności gospodarczej przez państwo wyrażają zawsze akt zgody władzy publicznej na podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w określonej dziedzinie przez dany podmiot, na zasadach ustalonych w tym akcie i w obowiązujących przepisach prawa. Zgoda jest wyrazem oceny, że ubiegający się o prawo prowadzenia działalności gospodarczej daje gwarancję właściwego jej wykonywania, gdyż spełnia warunki określone w przepisach prawnych dotyczących działalności gospodarczej. W tym znaczeniu akt zgody jest równoznaczny z wydaniem pozwolenia na podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej. Pod względem prawnym pozwolenie jest aktem administracyjnym, ustalającym dla ubiegającego się prawo podmiotowe i zapewniającym jego prawną ochronę[1].

Pojęcie „koncesja” w praktyce orzeczniczej nie wykazuje znaczniejszych różnic od „zezwolenia administracyjnego”. Zdaniem M.Waligórskiego „zezwolenie administracyjne stanowi instrument nadzoru państwa nad działalnością gospodarczą typu policyjnego, to koncesja uchylając z reguły monopol państwa na określoną działalność scedowuje na jednostkę w pewnym sensie uprawnienia władcze”[2]. Koncesja – twierdzi Z.Kosikowski -posiada cechy pozwolenia lecz różni się od zezwolenia tym, że jest udzielana w pewnym tylko zakresie działalności gospodarczej oraz z odrębnych powodów i dla szczególnych celów, z zastosowaniem specjalnego trybu postępowania przy jej udzielaniu. Byt koncesji zawsze był związany z wolą państwa do powierzenia wykonywania działalności w obszarze objętym monopolem prawnym państwa podmiotowi swobodnie wybranemu przez państwo i działającemu na warunkach określonych w koncesji (niezależnie od warunków przewidzianych w powszechnie obowiązującym prawie )[3].


[1] M.Waligórski, Charakter prawny pozwoleń na prowadzenie indywidualnej działalności gospodarczej, RPEiS, Nr 3 1988 r. s.98

[2] M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 str.217

[3] C.Kosikowski, Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996, s.19-20

Inne podmioty wykonujące zadania administracji publicznej

Zasadniczo wykonywanie administracji publicznej jest zadaniem administracji państwowej i samorządowej. W ograniczonym jednak zakresie biorą udział w wykonywaniu administracji publicznej również podmioty nie wchodzące w skład aparatu państwowego w szczególności organizacje społeczne, organizacje samorządowe, różnego rodzaju osoby prawne. W swej działalności realizują zarówno zadania administracji publicznej, jak i tzw. funkcje zlecone z zakresu administracji. Nazywane są powszechnie jednostkami współadministrującymi. Jak pisze Łętowski „współczesna administracja nie jest w stanie objąć swym działaniem nowych obszarów życia, a wraz ze wzrostem zadań administracji publicznej rosną oczekiwania społeczne”.[1] Następuje wzrost zadań przede wszystkim w zakresie usług niematerialnych, mających na celu zaspokajanie potrzeb społecznych obywateli. Powszechna jest tu opinia, że administracja nie może sobie poradzić z powierzonymi jej zadaniami. W związku z tym istotną rolę w wykonywaniu tych funkcji administracyjnych świadczącej odgrywają inne podmioty.

Ze zlecaniem funkcji administracji mamy do czynienia wówczas, gdy podmiotowi nie będącemu częścią aparatu państwa przepisy przyznają kompetencje do stosowania rozstrzygnięć jednostronnych, w formatach takich jak czynią to organy administracji. Zlecanie możliwe jest na rzecz wszelkiego rodzaju podmiotów nie będących organami administracji np.: organizacje społeczne, przedsiębiorstwa, zakłady, fundacje, spółki prawa handlowego itp.

Należy zauważyć, że zlecanie funkcji organizacji społecznej czy przedsiębiorstwu państwowemu lub innemu podmiotowi nie czyni z niego organu administracji. Dany podmiot nadal zachowuje swój charakter prawny, a tylko w zakresie zlecenia działa jak organ państwowy.

Powstaje tu jednak problem oddzielenia działań podjętych w ramach funkcji zleconych od działań własnych danego podmiotu nie będącego organem administracji. Innymi Słowy, konieczne jest rozróżnienie, które działania organizacji społecznej są wykonywane w imieniu Państwa „jako funkcje zlecone administracji, a które są działaniami własnymi”.

Aby móc zakwalifikować określone działanie do sfery funkcji zleconych, muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki prawne. Pierwszą z nich jest powołanie z mocy ustawy danego podmiotu do rozstrzygania określonych spraw. Drugą przesłanką jest rozstrzyganie ich w takiej formie, jak czynią to organy państwowe, czyli bądź w formie aktu normatywnego, bądź aktu administracyjnego.

Z wydawaniem aktu administracyjnego przez podmiot nie będący organem administracji mamy do czynienia wówczas, gdy akt ten ma charakter władczy i rozstrzyga o sytuacji prawnej adresata, wywołując skutki poza sferę powiązania z podmiotem akt wydającym. Akt taki musi bowiem wywołać skutki w sferze prawa powszechnego, wobec wszystkich.

Obok wykonywania przez organizacje społeczne i inne podmioty niepaństwowe funkcji zleconych z zakresu administracji publicznej można wyróżnić wykonywanie przez nie zadań administracji. Polega to na wykonywaniu działań, które powinny obciążać administrację publiczną, jednak w formie właściwych działalności podmiotów niepaństwowych – czyli w formie działań niewładczych. Jest to widoczne szczególnie w sferze świadczeń i usług. Przykładem może tu być działalność PCK w zakresie opieki społecznej czy TPD w zakresie pomocy dzieciom pozbawionym władzy rodzicielskiej.

Gdyby tych zadań nie realizowały wymienione organizacje społeczne, musiałyby one być wykonywane przez organy administracji publicznej.

W większości przypadków obywatele zrzeszają się w organizacje społeczne w celu wspólnego zaspokajania pewnych potrzeb osobistych, ale ponadto organizacje społeczne często stawiają sobie zadania o charakterze ogólnospołecznym. Czasami działalność organizacji społecznych w dziedzinach o znaczeniu ogólnospołecznym jest tak duża, że nie potrzebna jest tam już żadna ingerencja państwa. Natomiast przy braku aktywności organizacji społecznych zakres działalności państwa musi być większy. Dlatego też prezentacja instytucji wchodzących w skład aparatu administracyjnego byłaby niepełna gdyby pominięto w niej problematykę organizacji społecznych, które choć nie wchodzą w skład aparatu administracyjnego państwa to jednak biorą udział w wykonywaniu zadań funkcji administracji publicznej.

[1] Por: J. Łętowski „Prawo administracyjne dla każdego” Warszawa 1995r. s. 14

Organy administracji rządowej

Każda osoba prawna działa poprzez swoje organy. W ten sposób w imieniu spółki, spółdzielni czy stowarzyszenia ich wolę wyraża zarząd, zgromadzenie wspólników, organ kontroli wewnętrznej i inne organy. W imieniu podmiotu, którym jest państwo działają również jego organy.

Organ dawnej osoby prawnej wyraża wolę tej osoby i osoba ta ponosi wszelkie skutki wynikające z działań swoich organów. Dotyczy to wszelkich podmiotów prawa, poza oczywiście osobami fizycznymi.

Przez kilkadziesiąt lat pojecie organu administracji państwowej było w polskiej nauce prawa administracyjnego pojęciem łatwym do zdefiniowania. Tak było dzięki ówczesnej scentralizowanej strukturze aparatu państwowego i brakowi samorządu terytorialnego. Cały niemal aparat administracyjny był faktycznie scentralizowany i tworzył jednolitą strukturę. W aparacie państwowym wyodrębniano organy sądowe, organy władzy państwowej oraz organy administracji państwowej. Niejako obok tego trójpodziału pozostawały organy kontroli państwowej (NIK) oraz prokuratura. Pozwalało to na jasne definiowanie organów administracji państwowej – były to praktycznie wszystkie organy, których nie można było zaliczyć do innej kategorii organów państwa. W definicjach organu administracji formułowanych przed 1990 rokiem, określano że: „organ administracji państwowej cechuje: wyodrębnienie organizacyjne wewnątrz aparatu państwowego, wykonywanie funkcji administracji i posiadanie własnych kompetencji czyli przyznanych przez ustawę możliwości władczego działania w imieniu państwa”.[1]

Tak rozumianym pojęciem organu administracji państwowej chętnie posługiwał się ustawodawca. Obowiązująca wówczas Konstytucja mówiła o organach administracji państwowej, termin ten miał więc oparcie w unormowaniach konstytucyjnych.

Z tych względów pojęciem tym chętnie posługiwała się doktryna. Stąd też pojęcie to stało się jednym z kluczowych terminów prawa administracyjnego. Sytuacja zmieniła się radykalnie w 1990 roku, kiedy przywrócono w Polsce samorząd terytorialny. Rozdzielono wtedy państwo od gminy, a scentralizowaną administracje rządową przeciwstawiono zdecentralizowanej strukturze władz gminy. Kompetencje dawnych organów administracji państwowej zostały rozdzielone między te dwie grupy organów. Sytuację pogłębiło uchwalenie 17 października 1992 roku tzw. Małej Konstytucji, czyli ustawy o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz w samorządzie terytorialnym. Mała Konstytucja posługuje się zróżnicowaną terminologią i mówi o organach administracji państwowej, lecz także o władzy wykonawczej administracji rządowej itd.

Sytuacja ta doprowadziła do zamieszania terminologicznego, czego wyrazem może być nawet pewna niechęć doktryny do posługiwania się terminem „organ administracji państwowej”. Spróbuję nieco uporządkować ten obraz.

Punktem wyjścia winno tu być pojęcie organu, przede wszystkim organu osoby prawnej. Przez organ rozumie się wewnętrzną jednostkę organizacyjną danego podmiotu prawa, która jest wyposażona w uprawnienie wyrażania woli tego podmiotu. Przy tym uprawnienie organu do wyrażania woli danego podmiotu opiera się na obowiązującym prawie, nie na pełnomocnictwie udzielonym przez dany podmiot. Z reguły uprawnienie do wyrażania woli za dany podmiot prawa jest ujęte jako wykaz zadań i kompetencji danego organu. Stąd też nie każda jednostka wewnętrzna organizacyjna będzie organem. Jest nim tylko taka jednostka, która posiada określone uprawnienia do wyrażania woli danego podmiotu. Takie określenie organu odnosi się zarówno do organów osób prawnych, jak i organów państwa działających jako podmiot prawa publicznego. Jak stwierdza T. Rapska „jako organ administracji można traktować tylko tę jednostkę organizacyjną, która za taką została przez prawo pozytywnie uznana”.[2]

Można jednak podjąć się zdefiniowania organów administracji rządowej za pomocą innych kryteriów i jako punkt wyjścia przyjąć, że organ administracji rządowej to jeden z rodzajów organów państwowych o swoistych cechach lub potraktować organ administracji jako część aparatu państwowego o sobie właściwych cechach.

Dla celów pracy można przyjąć, że organ administracji rządowej to podmiot stosunków administracyjno – prawnych działających w imieniu państwa, któremu prawo przekazuje określony zakres kompetencji, przede wszystkim w bezpośrednim wykonywaniu funkcji administracyjnych państwa. Będzie to więc organ zajmujący się wykonaniem prawa, a nie jego stanowieniem czy wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości. Musi być także wyodrębniony organizacyjnie z całości aparatu państwowego.

Definicja ta wskazuje po pierwsze, że chodzi tu o podmioty działające w imieniu państwa, co odróżnia je od organów innych jednostek organizacyjnych. Działanie w imieniu państwa oznacza w szczególności możliwość użycia przymusu państwowego w celu realizacji kompetencji organów. Organ administracji w szczególności w naszym systemie prawnym powołany jest do stosowania przymusu w formie egzekucji administracyjnej.

Drugą cechą charakterystyczną jest wydzielenie przez obowiązujące prawo określonego zakresu kompetencji. Dotyczy to wydzielenia kompetencji przez normę prawa ustrojowego. Kompetencje te mogą być różnego rodzaju: do stanowienia aktów normatywnych, wydawania decyzji indywidualnych itp.

W celu wprowadzenia określonego porządku ustala się dla danego organu administracyjnego zakres kompetencji z punktu widzenia przedmiotowego, miejscowego oraz instancyjnego.

W podanej definicji jest zaakcentowane, że organ administracji to podmiot stosunków administracyjno – prawnych działający w imieniu państwa. Cecha ta odróżnia go od innych organów państwowych, które nie wchodzą w stosunki administracyjno – prawne.

Wskazuje się wreszcie na wyodrębnienie organizacyjne organu. Polega ono na ustaleniu cech wydzielających dany organ czy grupę organów z całości aparatu państwowego.

Termin „organ administracji państwowej” czy też „organ administracji rządowej” może być przeciwstawiony terminom „organ gminy”, „organ samorządu terytorialnego” dla podkreślenia rozróżnienia administracji państwowej od samorządu terytorialnego.

Trzeba jednak podkreślić, że taki sposób rozumienia organów administracji nie jest konsekwentnie utrzymany w naszym ustawodawstwie. Przepisy wydane przed wprowadzeniem samorządu terytorialnego w 1990 roku używają terminu „organu administracji państwowej” dla określenia zarówno organów administracji rządowej, jak i organów samorządu terytorialnego. Kodeks postępowania administracyjnego choć nowelizowany po wprowadzeniu samorządu terytorialnego, tak określa organ administracji państwowej: „ilekroć w przepisach K.P.A. jest mowa o organach administracji państwowej – rozumie się przez to naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego i organy wymienione w art. 182”.

Zawarta w K.P.A. bardzo szeroka definicja organu administracji państwowej została stworzona jednak dla potrzeb tego kodeksu. Winna ona być traktowana raczej nie jako definicja ustawowa, lecz jako odesłanie, czyli wskazanie ustawodawcy, że przepisy dotyczące organów administracji państwowej stosuje się również do organów samorządu terytorialnego itd.

[1] Por: E. Ochendowski „Prawo administracyjne” Toruń 1998r. s. 263

[2] Por: T. Rapska „Podstawowe pojecia organizacji administracji” w „System prawa administracyjnego” T. I pod redakcją J. Starościaka Wrocław 1977r. s. 345